制圖：張芳曼

　　走出養(yǎng)老保險改革認識誤區(qū)(觀察與思考)

　　鄭功成

　　近幾年，多次到東、中、西部多個省市進行社會保障專題調研，一個最為深刻的印象，就是養(yǎng)老保險已經(jīng)成為全社會普遍關注的熱點話題。一方面，人們對我國社會養(yǎng)老保險實現(xiàn)制度全覆蓋并讓所有老年人都能按月領取一筆數(shù)額不等的養(yǎng)老金、對企業(yè)離退休人員養(yǎng)老金連續(xù)10年增長持肯定態(tài)度；另一方面，也有人深感懷疑、不安與焦慮，比如，擔心社會養(yǎng)老保險制度不可靠，不滿機關事業(yè)單位與企業(yè)職工養(yǎng)老金雙軌制等。當前在養(yǎng)老保險改革方面存在一些認識誤區(qū)和疑慮，有必要進行客觀分析和理性回應。

　　●社會養(yǎng)老保險制度可靠嗎？

　　有必要澄清養(yǎng)老金缺口、個人賬戶空賬問題

　　所謂養(yǎng)老金缺口，是指養(yǎng)老保險基金收不抵支的狀況，分三種情況：一是當期(年)出現(xiàn)的收支缺口；二是歷史留下的收支缺口，即所謂歷史欠賬；三是未來收支缺口，即預測在若干年后可能出現(xiàn)的收不抵支現(xiàn)象。如果不加定語，養(yǎng)老金缺口就是指當期收不抵支狀況。當前一些媒體不時報道的職工養(yǎng)老金缺口問題，其實是一個被有意或無意模糊化了的說法。因為它往往將歷史的、當期的、未來的情況混淆在一起，或者以地區(qū)分割的、非正常情形下的局部缺口來替代正常情形下的全國收支狀況，或者對基于國際慣例與政府公共責任的財政補貼作了剔除，結果造成不必要的人心惶惶。

　　企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度是我國社會保險法中明確的全國性制度安排，下面表格中的數(shù)據(jù)充分表明，全國企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金每年都有結余，當期根本不存在缺口。這是一個客觀事實。

　　從下表可見，我國企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金的收支規(guī)模和滾存結余的基金積累規(guī)模都在持續(xù)擴大，財政補貼所占比例雖有起伏，但總體呈相對下降趨勢。從全國看，這一制度財務狀況良好。至于有人說這種結余中的財政補貼部分應當扣除，是不懂社會保險制度知識的表現(xiàn)。社會養(yǎng)老保險制度120多年前始建于德國，當時就是由政府分擔責任的，這是政府承擔公共責任的一種具體體現(xiàn)。何況我國的財政補貼事實上是對計劃經(jīng)濟時代中老年職工養(yǎng)老金歷史欠賬的一種補償。因此，一部分地區(qū)當期出現(xiàn)養(yǎng)老金缺口而另一部分地區(qū)出現(xiàn)結余所反映的問題，不是養(yǎng)老保險資金不足，而是制度處于地區(qū)分割情形下地區(qū)之間養(yǎng)老金難以調劑，治本之策應當是盡快依法將這一制度提升為全國統(tǒng)一的制度安排。

　　歷史留下的職工養(yǎng)老金缺口確實存在，這是從現(xiàn)收現(xiàn)付制向統(tǒng)賬結合制轉變、從單位保險制向社會保險制改革的必然結果。上世紀智利將現(xiàn)收現(xiàn)付型公共養(yǎng)老金改革成個人賬戶式養(yǎng)老金時，也曾出現(xiàn)巨額缺口，只不過智利采取的是做實個人賬戶而發(fā)行長達數(shù)十年特種國債的做法。我國目前出現(xiàn)個人賬戶空賬現(xiàn)象，是因為我國選擇了與智利不同的償債方式。智利一次性做實個人賬戶，政府需要承擔長期國債償還義務；我國部分做實個人賬戶，政府逐年給予相應支出補貼。兩者殊途同歸，都是由政府承擔制度轉型成本的償付責任。因此，不應因個人賬戶出現(xiàn)空賬而動搖對社會養(yǎng)老保險制度的信心。

　　對于一些人預測未來可能出現(xiàn)的養(yǎng)老金缺口，確實需要居安思危、提前應對。但預測所依據(jù)的變量不同，結果也會不同。決定未來收支缺口的因素有很多，包括經(jīng)濟增長率、人口增長率、對現(xiàn)行制度的適度調整等，這些因素發(fā)生變化，預測結果就會變化。拿人口因素來說，普遍的預測結論是2030年老年人口超過3.6億，但這只是基于過去計劃生育政策和以60歲為老年人基準年齡的預測，而隨著計劃生育政策調整，以及人均預期壽命延長導致老年人基準年齡的提升，這個預測結論必然會發(fā)生偏差。預測數(shù)據(jù)可以作為決策參考，但不應片面強調悲觀預測結果而令公眾喪失對制度的信心。

　　●基金積累越多越好嗎？

　　不能用開銀行的思維方式辦養(yǎng)老保險

　　有人認為養(yǎng)老保險基金積累越多越好，這是銀行家開銀行的思維方式，但發(fā)展養(yǎng)老保險不是開銀行。養(yǎng)老基金的積累不僅取決于未來的需要，還要考慮代際負擔公平以及資本市場風險，并非越多越好。以社會養(yǎng)老保險制度創(chuàng)始國德國為例，其人均預期壽命超過80歲，但養(yǎng)老保險制度堅持采用現(xiàn)收現(xiàn)付模式，追求的是年度收支平衡。當2011年出現(xiàn)年度基金盈余45億歐元時，德國政府決定從2012年起將養(yǎng)老保險費率從19.9%(勞資繳費各占50%)降至19.6%，并提升退休者的養(yǎng)老金待遇，但同時從2012年1月1日開始延遲退休年齡，從65歲逐步延長到2029年的67歲。德國社會養(yǎng)老保險制度120多年穩(wěn)定發(fā)展的事實表明，只要制度設計合理并適時調整，即使沒有基金積累，也能夠實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。而采取完全積累制的美國401K私人養(yǎng)老金計劃，其資產(chǎn)在2008年國際金融危機中縮減率高達26%，表明基金制養(yǎng)老金難以規(guī)避資本市場風險。因此，對養(yǎng)老保險基金積累的理性態(tài)度應當是：收不抵支無疑不可持續(xù)，適度的基金積累是未雨綢繆，但積累過多則有違代際公平并可能潛藏巨大的貶值風險。我國當前養(yǎng)老保險基金積累規(guī)模已達2萬多億元，當務之急是避免基金持續(xù)貶值，實現(xiàn)保值增值。

　　綜上，作為全國性制度安排，我國職工基本養(yǎng)老保險并不存在當期基金缺口問題，局部地區(qū)缺口是制度地區(qū)分割導致繳費負擔不公、基金余缺分化的不良后果，在實現(xiàn)基金全國統(tǒng)籌后會自然消失。再加上個人賬戶空賬將逐步化解，已有基金積累為制度長遠發(fā)展提供支持，我國社會養(yǎng)老保險制度應當是可靠的。再看世界上不時傳來商業(yè)保險公司破產(chǎn)的消息，但迄今從未出現(xiàn)社會養(yǎng)老保險制度破產(chǎn)的情況，表明這一制度因循多方分擔責任、群體互助共濟、政府財政擔保的法制化軌道，可以提供穩(wěn)定的養(yǎng)老保障。

　　●困擾制度改革的難題能破解嗎？

　　根本辦法是優(yōu)化養(yǎng)老保險制度頂層設計

　　強調社會養(yǎng)老保險制度的可靠性，并不意味著我國現(xiàn)行制度沒有缺陷。調研發(fā)現(xiàn)，我國社會養(yǎng)老保險制度在已具有普惠性特征的同時，還存在如下問題：一是養(yǎng)老保險制度承擔著超越自身功能的壓力，形成了“養(yǎng)老金水平越來越高—人們期望越來越高—不滿意度越來越高”的怪圈。二是企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度與機關事業(yè)單位退休制度長期雙軌并存的格局，損害了老中青三代人的養(yǎng)老權益公平。三是職工基本養(yǎng)老保險制度仍然處于地區(qū)分割狀態(tài)，不僅造成各地費率負擔不均與互濟性弱化，而且影響市場經(jīng)濟公平競爭大局與地區(qū)協(xié)調發(fā)展全局。四是責任不清與責任分擔機制失衡：歷史責任與現(xiàn)實責任、政府責任與市場責任、中央政府責任與地方政府責任仍然缺乏清晰的邊界；企業(yè)與政府負擔重、個人負擔輕，中央政府負擔重、地方政府負擔輕。針對這些問題，當前特別需要做好養(yǎng)老保險制度的頂層設計?，F(xiàn)行制度是頂層設計的基礎，不可能推倒重來。應從現(xiàn)實條件出發(fā)，突出普惠性、公平性、互濟性與可持續(xù)性理念，促使養(yǎng)老保險制度體系優(yōu)化之后走向成熟、定型。

　　理論上可以將社會養(yǎng)老保險制度改革的總目標確定為：到2020年，建成由職工基本養(yǎng)老保險、公職人員基本養(yǎng)老保險、居民基本養(yǎng)老保險組成的法定養(yǎng)老保險制度體系，輔之以補充養(yǎng)老保險，覆蓋90%以上的城鄉(xiāng)適齡參保人口，為每個退休者提供相對公平、水平適當?shù)酿B(yǎng)老金。在替代率方面，職工與公職人員的基本養(yǎng)老保險(第一層次)替代率可設定為45%左右，企業(yè)年金與職業(yè)年金(第二層次)替代率可設定為10%—25%，兩個層次養(yǎng)老金合計替代率達到55%—70%。在基金積累規(guī)模方面，應統(tǒng)籌考慮戰(zhàn)略儲備基金與個人賬戶基金積累規(guī)模，如果偏重戰(zhàn)略儲備基金積累就應減少個人賬戶基金積累，如果偏重個人賬戶基金積累則應控制戰(zhàn)略儲備基金規(guī)模，基金積累總量可以確定為同期GDP的10%—20%。這樣，既能保證滿足未來養(yǎng)老金支付高峰期的資金需要，又可規(guī)避基金貶值風險。

　　深化改革具有緊迫性，改革方案應有可操作性。當前，需要打出優(yōu)化制度安排的組合拳：一是盡快制定職工基本養(yǎng)老保險基金全國統(tǒng)籌方案，在全國實現(xiàn)費率統(tǒng)一、待遇調整公平、經(jīng)辦統(tǒng)一、信息統(tǒng)一。二是逐步調整籌資責任分擔機制，實現(xiàn)養(yǎng)老保險責任分擔相對均衡。在全國統(tǒng)籌的基礎上，可以考慮將用人單位與參保者個人的實際總繳費率控制在20%，其中個人繳費率為8%，單位繳費率降低至12%；同時明確財政對各類養(yǎng)老保險的固定補貼比例。三是盡快啟動機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革，實現(xiàn)機關事業(yè)單位職工繳費參保，并采取與企業(yè)職工一樣的待遇調整辦法。四是盡快明確養(yǎng)老保險基金投資政策，包括基金管理層級、投資方式及個人賬戶所有者收益回報率等。

　　需要指出的是，在深化養(yǎng)老保險制度改革時，有兩個時下流行的預期需要調整。一是指望制度優(yōu)化一蹴而就。這并不現(xiàn)實。養(yǎng)老保險制度建設十分復雜，從現(xiàn)實制度安排到理想制度安排需要相應的過渡方案，需要一個時間過程。二是指望優(yōu)化制度即可以完全消除養(yǎng)老金差距。這同樣不現(xiàn)實。養(yǎng)老保險待遇高低取決于個人繳費多寡與繳費年限長短，個人繳費額和繳費年限不同，其養(yǎng)老金水平也會有高低之別。養(yǎng)老保險改革的目的，是在實現(xiàn)機會公平、權益公平的條件下，將當前過大的養(yǎng)老金差距控制在合理區(qū)間，而不是實行新的平均主義。

　　●社會養(yǎng)老保險制度能解決所有養(yǎng)老問題嗎？

　　老有所養(yǎng)需要一個完整的養(yǎng)老制度體系

　　調研中還發(fā)現(xiàn)，人們對養(yǎng)老保險普遍期望過高，幾乎將養(yǎng)老保險制度等同于老有所養(yǎng)的全部制度安排。事實上，養(yǎng)老保險能為老年人提供一定經(jīng)濟來源，卻無法自動解決老年人所需養(yǎng)老服務等問題。我國作為世界上人口最多、老齡化速度最快、老年人口規(guī)模最大、家庭保障功能持續(xù)弱化最顯著的國家，更需要建立一個完整的養(yǎng)老制度體系。養(yǎng)老保險與養(yǎng)老服務構成其中兩大支柱。此外，還需要建立老年福利津貼、完善老年優(yōu)待政策等。完整的老有所養(yǎng)制度體系如下圖所示。

　　當前，養(yǎng)老服務發(fā)展滯后已成為老有所養(yǎng)制度體系中的短板，日益嚴重地影響越來越多老年人的生活質量。補上這一短板，必須多管齊下：一是盡快做好統(tǒng)籌規(guī)劃，通過對養(yǎng)老服務對象分類、對養(yǎng)老服務需求分層，實現(xiàn)養(yǎng)老服務設施合理布局。二是整合相關資源。打破城鄉(xiāng)分割、官民分辦養(yǎng)老機構的格局，按照城鄉(xiāng)一體、官民融合的思路，最大限度地調動公共資源、社會資源與市場資源，促使養(yǎng)老服務走上社會化發(fā)展道路，并防止養(yǎng)老機構建設過度商業(yè)化。三是樹立立足社區(qū)的發(fā)展理念，確保養(yǎng)老服務設施符合國情和老年人居家或就近養(yǎng)老的意愿，多建社區(qū)型養(yǎng)老服務連鎖店，少建隔離式的集中養(yǎng)老機構。四是促進社會組織發(fā)展，使其成為養(yǎng)老服務生力軍。五是重視養(yǎng)老服務專業(yè)人才培養(yǎng)，打造一支數(shù)以千萬計的養(yǎng)老服務隊伍。六是在努力維護家庭保障、親鄰互助傳統(tǒng)的同時，培育鼓勵公眾參與養(yǎng)老志愿服務的新型養(yǎng)老文化?？傊?，只有讓養(yǎng)老服務成為與養(yǎng)老保險并重的支柱性制度安排，才能真正實現(xiàn)老有所養(yǎng)的民生目標。

　　(作者為中國人民大學教授)