□本報(bào)記者張維
近日召開(kāi)的中共中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三次會(huì)議,審議了《深化財(cái)稅體制改革總體方案》。會(huì)議建議根據(jù)討論情況進(jìn)一步修改完善后按程序報(bào)批實(shí)施。業(yè)內(nèi)普遍認(rèn)為,財(cái)稅改革或成為各領(lǐng)域改革的先行突破口。
事實(shí)上,自十八屆三中全會(huì)提出“落實(shí)稅收法定原則”以來(lái),關(guān)于統(tǒng)籌稅收改革頂層設(shè)計(jì)、提高稅收立法層級(jí)的呼聲已經(jīng)不絕于耳?！斗ㄖ迫?qǐng)?bào)》記者就此采訪了國(guó)家稅務(wù)總局稅收科學(xué)研究所所長(zhǎng)李萬(wàn)甫。
“稅收法定”尚未落地
記者:黨的十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)中明確提出“落實(shí)稅收法定原則”。這里的“法”指的是哪一級(jí)的法律?
李萬(wàn)甫:稅收法定原則中的“法”是指狹義的法律,即由最高立法機(jī)關(guān)通過(guò)立法程序制定的法律規(guī)范。
稅收法定原則作為稅法的重要、核心原則,早就得到立法法的確認(rèn)。根據(jù)立法法第8條規(guī)定,財(cái)政、稅收的基本制度屬于全國(guó)人大的專屬立法事項(xiàng),只能制定法律。也就是說(shuō)。“稅收法定”在中國(guó)有現(xiàn)實(shí)的法律依據(jù),只不過(guò)沒(méi)有“落地”。
授權(quán)立法持續(xù)至今
記者:為什么“稅收法定原則”沒(méi)有落地?
李萬(wàn)甫:我國(guó)現(xiàn)行的稅收授權(quán)立法制度,源自1985年全國(guó)人大的授權(quán)決定:“授權(quán)國(guó)務(wù)院對(duì)于有關(guān)經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開(kāi)放方面的問(wèn)題,必要時(shí)可以……制定暫行的規(guī)定或者條例……條件成熟時(shí)由全國(guó)人民代表大會(huì)或者全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定法律”。
“1985年授權(quán)決定”被認(rèn)為是包括稅收立法在內(nèi)的涉及經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開(kāi)放方面的授權(quán)決定。
記者:如何協(xié)調(diào)“稅收法定原則”與1985年授權(quán)決定的沖突?是否應(yīng)該像“死刑復(fù)核權(quán)”一樣收回授權(quán)?
李萬(wàn)甫:從短期來(lái)看,收回該授權(quán)決定的時(shí)機(jī)尚不成熟。但是,三中全會(huì)“落實(shí)稅收法定原則”的提出,拉開(kāi)了逐步收回“1985年授權(quán)決定”的序幕。
可以預(yù)見(jiàn),新稅種的設(shè)立將由人大立法；現(xiàn)行的稅收條例也會(huì)逐步納入人大立法的范圍,提升稅法級(jí)次。十二屆全國(guó)人大立法規(guī)劃已明確了“增值稅等單行稅種”立法任務(wù)。
人大應(yīng)當(dāng)主導(dǎo)立法
記者:長(zhǎng)期以來(lái),行政部門(mén)主導(dǎo)稅收立法。稅收立法專業(yè)性很強(qiáng),全國(guó)人大作為立法機(jī)關(guān)應(yīng)如何操作?
李萬(wàn)甫:立法機(jī)關(guān)可嘗試在兩個(gè)方面有所作為:首先,積極推動(dòng)行政部門(mén)在深化稅制改革過(guò)程中將原有稅收條例提升到法律制度建設(shè)層面,盡快提出稅收法律草案,提交全國(guó)人大審議。
其次,可考慮對(duì)部分稅收立法事項(xiàng),由全國(guó)人大直接組織起草稅收法律草案,自主承擔(dān)稅收立法任務(wù),特別是涉及公民個(gè)人的稅收立法尤應(yīng)如此,諸如房地產(chǎn)稅的立法等。
“落實(shí)稅收法定”能否到位,很重要的一點(diǎn)是對(duì)十二屆人大制定的稅收立法項(xiàng)目給出路線圖、時(shí)間表,倒逼稅制改革進(jìn)程,轉(zhuǎn)變以往的“成熟一個(gè),立法一個(gè)”的稅收立法思維定式。
改革立法并行不悖
記者:改革至今,剩下的任務(wù)都是難啃的“硬骨頭”,如房地產(chǎn)稅、營(yíng)改增等重要稅改。在這些問(wèn)題上,也有著關(guān)于改革在先還是立法在先的爭(zhēng)論。您怎么看待這一問(wèn)題?
李萬(wàn)甫:稅制改革與稅收立法并不矛盾,從某種意義上說(shuō)是一件事情的兩個(gè)方面。稅制與稅法本身就具有相通性。談稅制改革更多側(cè)重從經(jīng)濟(jì)視角所做的考慮,而講稅收立法更多是側(cè)重從法的層面去看待。稅制改革的過(guò)程,可以視作提升稅收法律規(guī)范質(zhì)量,而推進(jìn)立法也是賦予稅制改革成果法制化的過(guò)程。稅制改革的推進(jìn)應(yīng)體現(xiàn)立法的要求,符合法治的導(dǎo)向,而稅制改革的最終成果也終將在立法中予以反映。從這一角度觀察,完善稅收立法與推進(jìn)稅制改革是一脈相承的。
盡管如此,在政策取向上,依然存在先改革還是先立法的抉擇問(wèn)題。比如,在營(yíng)改增稅的問(wèn)題上,是改革先行,試點(diǎn)引路,相機(jī)解決立法問(wèn)題的模式。當(dāng)下,在逐步擴(kuò)大營(yíng)改增試點(diǎn)行業(yè)的同時(shí),應(yīng)當(dāng)在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,著手增值稅立法草案的起草,科學(xué)設(shè)計(jì)和合理配置增值稅各項(xiàng)制度要素,確立十二五期間改革任務(wù)和立法同時(shí)完成。
在房地產(chǎn)稅問(wèn)題上,則應(yīng)當(dāng)是立法先行,分步實(shí)施?！稕Q定》明確提出“加快房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革”,這一改革主張?zhí)N含著房地產(chǎn)稅采取立法先行之路。在加強(qiáng)立法頂層設(shè)計(jì)的同時(shí),結(jié)合實(shí)際狀況,分步實(shí)施到位,便于該法的實(shí)施,也利于緩解社會(huì)矛盾?？梢灶A(yù)期,未來(lái)的稅收立法與稅制改革的抉擇,這一稅收立法模式會(huì)得到普遍運(yùn)用。
頂層設(shè)計(jì)稅法體系
記者:除了提高稅收立法級(jí)次外,在稅收法律制度的完善上,還有哪些工作要做?
李萬(wàn)甫:如何形成完整的覆蓋各稅種的稅收法律制度體系,也是一個(gè)非常現(xiàn)實(shí)而又緊迫的課題。應(yīng)借財(cái)稅改革之機(jī),構(gòu)建科學(xué)完備的稅收法制體系。
在繼續(xù)擴(kuò)大“營(yíng)改增”試點(diǎn)工作的同時(shí),應(yīng)當(dāng)著手增值稅立法的相關(guān)工作；在調(diào)整消費(fèi)稅功能定位前提下,著力擴(kuò)大消費(fèi)稅征收范圍、研究消費(fèi)稅征稅環(huán)節(jié)改在銷售環(huán)節(jié)的可行性,合理調(diào)整消費(fèi)稅稅負(fù)水平,根據(jù)產(chǎn)業(yè)政策的需要制定相應(yīng)的稅收優(yōu)惠。
此外,加快消費(fèi)稅改革和立法進(jìn)程,并力爭(zhēng)使改革與立法同步；積極推動(dòng)房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革；進(jìn)一步擴(kuò)大資源稅的征收范圍,逐步推進(jìn)資源稅計(jì)稅方式的改革,分步實(shí)現(xiàn)全部應(yīng)稅項(xiàng)目的從價(jià)征收；加快推動(dòng)費(fèi)改稅進(jìn)程,積極創(chuàng)造條件加快環(huán)境保護(hù)稅的立法進(jìn)程,將非規(guī)范的收費(fèi)納入規(guī)范的稅收范疇；等等。
當(dāng)前一項(xiàng)緊迫任務(wù)是要加快構(gòu)建稅收法律制度的總體構(gòu)架,為各個(gè)單項(xiàng)稅種的改革指明方向,提供改革預(yù)期。其中,注重解決好中央稅與地方稅、直接稅與間接稅的關(guān)系,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各稅種、各稅系之間的關(guān)系,明確不同稅收法律層次的職責(zé)分工。同時(shí)應(yīng)當(dāng)全面評(píng)估現(xiàn)行各項(xiàng)稅收制度的實(shí)施效果,為切實(shí)實(shí)現(xiàn)“良法”之治奠定基礎(chǔ)。