◎李國(guó)祥
多年來(lái)，各地艱難地推進(jìn)戶籍制度改革探索，取得了一些成效，但與人們的期待相比，與我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求相比，與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和其他改革相比，仍然明顯滯后。十八大以來(lái)，特別是十八屆三中全會(huì)部署全面深化改革以來(lái)，全國(guó)性的全面戶籍制度改革取得重大突破。近日國(guó)務(wù)院印發(fā)并公布的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》，標(biāo)志著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的最后一塊“堡壘”被攻破，意義重大，影響深遠(yuǎn)。
20世紀(jì)50年代，我國(guó)建立了城鄉(xiāng)二元戶籍制度，人為地劃分出農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)戶口。不同戶籍人口所賦予的基本權(quán)益、獲得的機(jī)會(huì)和能夠享受到的公共服務(wù)等明顯差異，加劇了人與人之間的社會(huì)不平等，制約著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。盡管城鄉(xiāng)二元戶籍制度是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的產(chǎn)物，本應(yīng)隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立而廢除。但是，由于戶籍制度不僅僅是一項(xiàng)人口管理制度，涉及面極其廣泛，改革一直比較慎重。這次國(guó)務(wù)院出臺(tái)《意見(jiàn)》，必將推進(jìn)戶籍制度全面改革，更好地服務(wù)于新型城鎮(zhèn)化，更加有效地支撐社會(huì)管理和公共服務(wù)，讓更多的百姓受益。
根據(jù)《意見(jiàn)》要求，戶籍制度改革的重要目標(biāo)是努力實(shí)現(xiàn)到2020年讓1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。目前，我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力已經(jīng)達(dá)到2.7億，未來(lái)還會(huì)有越來(lái)越多的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)。如何讓轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)的人口能夠過(guò)上健全的家庭生活，根本解決農(nóng)村留守婦女、留守兒童和留守老人等社會(huì)問(wèn)題，解決經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)民工荒和招工難，進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革，讓有穩(wěn)定就業(yè)符合條件的轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力落戶城鎮(zhèn)顯得十分重要。
《意見(jiàn)》提出不同規(guī)模城鎮(zhèn)戶口遷移的不同政策。長(zhǎng)期以來(lái)，北京、上海和廣州等特大城市人滿為患，城市環(huán)境資源超負(fù)荷承載，污染嚴(yán)重，交通擁堵，城市病突出，但就業(yè)機(jī)會(huì)多，基礎(chǔ)設(shè)施條件好，公共服務(wù)水平高，對(duì)人口的吸引大，很多人總是希望成為這些城市中有戶口的一員，無(wú)奈政府采取嚴(yán)格的人口指標(biāo)控制措施。而東部發(fā)達(dá)地區(qū)的一些小城市、小城鎮(zhèn)，已經(jīng)聚集了很多流動(dòng)人口，本來(lái)可以讓符合條件的流動(dòng)人口長(zhǎng)期居住下來(lái)，這些地方卻效仿大城市和特大城市的人口管理辦法，弊端突現(xiàn)。東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)過(guò)去的一些村，現(xiàn)在工業(yè)發(fā)達(dá)，有戶籍的人口只有幾千人，而外來(lái)流動(dòng)人口達(dá)到幾十萬(wàn)人，已經(jīng)成為名符其實(shí)的小城鎮(zhèn)，說(shuō)是小城市也不為過(guò)，由于戶籍制度沒(méi)有改革，只吸納外來(lái)的就業(yè)人員，而拒絕給外來(lái)人口戶籍，導(dǎo)致這類城鎮(zhèn)工業(yè)比重畸高，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展不起來(lái)，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)停滯不前。全面放開(kāi)建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，這對(duì)于以吸納以農(nóng)民工為主的東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展影響深遠(yuǎn)，也有助于促進(jìn)我國(guó)城鎮(zhèn)體系的合理分布。
同時(shí)，有序放開(kāi)中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模，實(shí)行積分落戶政策，這會(huì)讓流轉(zhuǎn)進(jìn)入城市人口的預(yù)期更加理性，引導(dǎo)人口合理流動(dòng)，更好地推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化。
《意見(jiàn)》的突出亮點(diǎn)之一，明確提出要取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口的類型劃分，統(tǒng)一登記為居民戶口，建立居住證制度。這意味著戶籍制度將來(lái)主要承擔(dān)人口登記管理功能，各級(jí)城鎮(zhèn)政府不再，也不能將就業(yè)、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房保障等公共服務(wù)的提供與戶口掛鉤，從而保障公民平等的權(quán)益，也強(qiáng)化了各級(jí)政府提供均等的公共服務(wù)職責(zé)，促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變和社會(huì)管理水平的提高。
目前，不得以退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的必要條件。不僅如此，要通過(guò)戶籍改革，擴(kuò)大基本公共服務(wù)覆蓋面，讓改革的紅利惠及更多的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。
(作者中國(guó)社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員)