中國新聞周刊記者/陳惟杉
發(fā)于2022.5.30總第1045期《中國新聞周刊》
相比于2020年，2021年中國經(jīng)歷了一輪債務退潮，赤字下調、抗疫特別國債不再發(fā)行，2021年的財政政策被認為不夠積極。2022年，形勢似乎正在發(fā)生逆轉，在“穩(wěn)增長”的壓力下，“穩(wěn)投資”被給予厚望，其實在中國當下的經(jīng)濟增長模式上，兩者堪稱一體兩面。外界在期盼更為積極的財政政策支撐“穩(wěn)增長”時也有所擔心，地方政府的隱性債務，以及由此而來的債務風險會不會在2022年形成新一輪的積聚？
2022年財政政策如何在多重目標之中取得最佳平衡？今年的財政政策如何應對這一調整？《中國新聞周刊》專訪了中央財經(jīng)大學中國公共財政與政策研究院院長喬寶云。
中國新聞周刊：外界認為中國在去年經(jīng)歷了一次債務退潮，但今年在“穩(wěn)增長”“穩(wěn)投資”的要求下，市場也有所猜測，今年對于隱性債務的容忍度會不會有所放松，你如何看待今年財政政策的轉向？
喬寶云：有觀點認為今年財政政策的邏輯相比于去年似乎差異很大，但我認為其實內在邏輯并沒有改變，防范風險、追求高質量發(fā)展的政策方向始終未變，而差異主要體現(xiàn)在政策節(jié)奏上。
分析驅動中國經(jīng)濟增長的因素可以發(fā)現(xiàn)，消費始終疲弱，因而長期依賴出口、投資，去年出口表現(xiàn)良好，宏觀政策因此也在嘗試減少對投資的依賴，加之一些地方政府固有的投資模式下長期以來積累的矛盾需要化解。因此，去年的財政政策可以被理解為一次解決問題的嘗試，是主動選擇的結果。就像去年房地產(chǎn)調控主動作為，地方政府土地收入縮減，對一些地方政府收支平衡帶來挑戰(zhàn)，而一些頭部房企因此出現(xiàn)流動性困難，甚至債務危機，這些問題的根源并不產(chǎn)生于去年，而是長期矛盾積累的結果，問題遲早需要解決，只不過在去年監(jiān)管政策下得以暴露。
中央政府對于解決地方政府隱性債務問題的決心也是一以貫之，但這涉及更深層次體制機制變革的議題，因此在尋找解決問題工具的過程中，可能有必要反復嘗試，試用各種工具，由此體現(xiàn)出政策節(jié)奏差異。
中國新聞周刊：該如何理解你提到的“長期積累的矛盾”？
喬寶云：所謂長期積累的矛盾在很大程度上體現(xiàn)為地方政府隱性債務，但解決隱性債務問題又不僅涉及財政部門，財政部門只對預算內債務負有責任。然而，在已經(jīng)三令五申不允許新增隱性債務的情況下仍然難以遏制，這就不僅是涉及財政部門，而是涉及地方政府、國有企業(yè)、金融機構等多方的復雜問題。比如《預算法》究竟是否得到嚴格執(zhí)行，如果得到嚴格執(zhí)行，隱性債務就不可能存在，但時至今日可能一些地方政府領導所理解的債務仍然與《預算法》規(guī)定債務有差異，當?shù)胤秸斄o張時仍然會習慣性求助于舉債。
隱性債務背后呈現(xiàn)的其實是中國投資的結構性問題，分析投資不僅涉及總量，也涉及結構。首先是區(qū)域結構問題，舉借債務作為一種金融行為，本應與財政行為在邏輯上有所區(qū)別。財政支出的一項重要目的是提供公共服務，而全國要努力做到公共服務均等化，這就導致一些經(jīng)濟發(fā)展較為落后的地區(qū)可以獲得更多的財政轉移支付，這是財政行為的邏輯。但是舉債作為一種金融行為，其邏輯與之相反，資金本可能向經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)聚集，因為這些地區(qū)基建投資能夠獲得較好效益，債務償還的安全性就有所保障，而一些經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的償債能力則相對較弱。但是從實際情況來看，帶有較強的財政性質，有些地區(qū)把地方債視為財力的一部分，相應地也過度透支了自身信用。
其次是政府投資與非政府投資之間的結構問題，政府投資可以用以平抑過大的經(jīng)濟波動，但是在正常的經(jīng)濟周期，我們希望擴大再生產(chǎn)投資的主體主要是企業(yè)，但是在目前的投資活動中地方政府仍然占據(jù)相對重要的位置。因此隱性債務帶來的負面影響除了破壞政府財政的透明度，帶來風險，另一方面便是擠占了非政府投資。
再次還有所謂經(jīng)濟基礎設施投資與社會基礎設施投資的結構問題，前者以基建為主，后者則涉及醫(yī)療、教育等領域投資。長期以來，我國政府投資偏重前者，但是在基建需求漸趨飽和的當下，地方政府的財政支出應逐漸轉向后者。
中國新聞周刊：在防范化解隱性債務風險的目標下，去年對城投平臺發(fā)債、融資的監(jiān)管政策均有所收緊，今年出于“穩(wěn)投資”的考慮，對城投平臺的監(jiān)管政策會否放松？
喬寶云：一些人對于當下的監(jiān)管政策存在誤解，從而存在僥幸心理，即明知自己做的事情是錯誤的，但是因為大家都在做，因此認為監(jiān)管政策會“一緊一松”。地方債“開前門、堵后門”過程中，“堵后門”的工作一直在做，只不過“后門”難以一次性堵住，需要不斷深入改革。
2021年收緊城投平臺發(fā)債與融資，其實也是利用監(jiān)管政策進一步收緊擠出泡沫的過程，有時利用這種劇烈的打擊能有效地讓個別風險充分暴露，從而更好地保持整個機體的健康，防止風險積累演化為局部或系統(tǒng)性風險。從某種意義上講，有必要讓個別城投平臺的風險更充分暴露，只有這樣地方財政與城投平臺企業(yè)債務之間的捆綁，即地方政府的剛性兌付才有可能被打破。
從正常市場運行的角度來看，該破產(chǎn)的城投平臺就應該走向破產(chǎn)，但目前的現(xiàn)實是地方政府傾向于盡力保住城投平臺不發(fā)生違約、破產(chǎn)，因為如果一個城投平臺出現(xiàn)問題，其所在縣、地級市、甚至所在省的其他城投平臺、國企都可能會進入金融機構的黑名單，出現(xiàn)融資困境。這導致地方政府在保住城投平臺不出現(xiàn)違約時讓一個本可以見底的“坑”，變成了一個“黑洞”。
因此，相比于維持“溫吞水”式政策不斷累積風險，短時間內通過嚴格的監(jiān)管政策暴露局部城投平臺風險，對整個機體帶來的損害可能更小，因此今年的政策不會發(fā)生方向性轉變，甚至會加碼其他政策以達到擠出城投平臺泡沫的目的，但可能在政策節(jié)奏上有所調整，為城投平臺轉型預留空間。市場本身需要優(yōu)勝劣汰，這是保持市場健康所必須的。其實，即使對于地方債市場，如果沒有違約也不是一個健康的地方債市場，如果從來不會有地方債違約，那為什么還需要利率工具去為風險定價？這種地方債市場并不一定是健康的。當然，打破剛性兌付是目前一些包括城投債在內的隱性債務需要面對的問題，政府債券暫時還不會遇到這個問題。
中國新聞周刊：地方政府該如何平衡“穩(wěn)投資”與防范化解隱性債務風險之間的關系？
喬寶云：穩(wěn)投資資金來源的問題，可以分幾個層面討論，首先便是如何正確理解債務風險。審視中國政府的債務空間，目前地方債、國債相加后債務率超過50%，對照較為嚴格的歐盟馬斯特里赫特條約，其要求政府債務率不超過60%，而從各國實際情況來看，日本債務率超過250%，美國則超過130%，因此即使計入隱性債務，中國政府的舉債空間依然存在。
其實，衡量債務風險高低不僅與債務總量有關，債務規(guī)模大并不一定意味債務風險高，而是也與投資方向密切相關。簡言之，如果一個項目難以創(chuàng)造財富，哪怕舉借再少的債務也會面臨較大風險，反之，對于可以充分創(chuàng)造財富的項目，哪怕舉借再多的債務也能有能力償還。
其次，這就涉及投資結構問題，“好鋼用在刀刃上”，去年中央經(jīng)濟工作會議便強調今年財政政策需要精準，換言之要規(guī)避一些投資收益很差，甚至基本為零的項目。
因此債務依然有增長空間，只不過需要地方政府轉變投資理念，尋找更合適的投資項目，這涉及地方政府治理能力提升的問題。如果地方政府一味重復過去的投資模式，公路可以修一條、兩條，但不可能無限制地修下去，所帶來的邊際生產(chǎn)力必然越來越低，只是不斷積累已有矛盾。從這個角度也可以印證近年來財政政策邏輯的一致性，相關文件已經(jīng)連續(xù)多年提及提高投資質量的問題。外界可能更為關注總量，但其實財政政策在提高地方政府治理能力方面已經(jīng)起到一定作用，比如通過債務額度的分配刺激、施加壓力引導地方政府實施高質量發(fā)展，去年中央下發(fā)的專項債額度地方都沒有用完，很大原因便是難以匹配到合適的項目。
當然，追求高質量發(fā)展是長期趨勢，轉變不可能在短時間內完成。同時，不能忽略當下經(jīng)濟下行壓力較大的現(xiàn)實，財政政策應該發(fā)揮逆周期調控作用，因此舊的投資格局不可能一次性打破。今年地方財政政策需要兼而應對經(jīng)濟轉型的趨勢性問題與經(jīng)濟下行的周期性問題，在積極應對周期性問題的同時更充分考慮趨勢性問題，這確實需要艱難地在兩者間取得平衡。
中國新聞周刊：在“堵后門”的同時也要“開前門”，近年來用于對接公益性項目的一般債務在地方政府債務結構中比重下降，外界也在擔心地方政府一些必要的融資需求能否得到滿足，你認為未來應如何更好地進行投融資體制改革？
喬寶云：其實在區(qū)分一般債務與專項債務的功能時，兩者分別對接公益性項目與非公益性項目已經(jīng)十分明確。專項債務近年來占比上升是正?，F(xiàn)象，因為不同于一般債務，專項債務不計入財政赤字，因此從某種意義上講，對其監(jiān)管也應該更為嚴格。
從理論上說，基本公共服務，全國人民應該均等享受，與之相對的財政支出一定會得到保證，即使地方財力匱乏，中央政府在轉移支付、一般債務分配時也會予以保證。但是還有部分公共服務并不屬于基本公共服務，這就需要地方政府根據(jù)自身財力狀況有選擇性地加碼，但現(xiàn)在一些所謂公益性項目便屬于此列。
這就涉及地方政府在做出一項投資選擇時，需要對一系列問題進行思考：這件事情是不是必須做？是不是必須由政府做？即使某件事情必須由政府做，也還要問是不是有條件當下就做？在舉借隱性債務進行投資時，最終需要未來財政收入或項目產(chǎn)生的收益償還，但一些地方政府并未對此作恰當?shù)脑u估，甚至有可能某項基建項目本身就是多余的。在21世紀初，基建投資對經(jīng)濟增長的邊際貢獻很強，但如今的邊際貢獻已經(jīng)減弱，甚至一些基建投資的邊際貢獻可能已經(jīng)趨近于零。
因此目前需要迫切思考的問題是地方政府支出責任與事權的邊界究竟何在，是否有必要給縣政府，甚至鄉(xiāng)政府如此大的投資權利。在重新思考這個問題前，一味認定地方政府“缺錢”并非正確的理念，因為沒有價格的需求一定不是真實需求。就像一個人如果不需要自己買單，需求自然無限膨脹。對于地方政府也同理，如果其不需要承擔真實融資成本與相應責任，其需求自然也會膨脹。在沒有認清真實需求的情況下，何談“缺錢”。
當然，這也涉及對于官員績效考核方式的改變，地方官員一定程度上已經(jīng)形成路徑依賴，目前在清理地方隱性債務時，時任領導就會面臨當下的隱性債務可能由多屆政府累積而來的問題。
《中國新聞周刊》2022年第19期
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