省以下財(cái)政體制改革如何推進(jìn)(政策解讀)
黨的十九屆五中全會(huì)就健全省以下財(cái)政體制提出明確要求。國務(wù)院辦公廳日前印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革工作的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《意見》)，部署進(jìn)一步推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革的任務(wù)舉措。
《意見》明確了五個(gè)方面重點(diǎn)改革措施。對此，記者采訪了財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人和專家。
合理劃分省以下各級財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任
如何推動(dòng)形成穩(wěn)定的各級政府事權(quán)、支出責(zé)任和財(cái)力相適應(yīng)的制度，有效解決當(dāng)前省以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分不盡合理等問題？
財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，《意見》在推動(dòng)加快省以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方面，提出了五項(xiàng)具體舉措。
一是根據(jù)事權(quán)屬性劃分省以下財(cái)政事權(quán)，避免事權(quán)錯(cuò)配造成職能和管理的越位或缺位。二是適度強(qiáng)化省級財(cái)政事權(quán)，對需要跨區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)或外部性較強(qiáng)的事務(wù)，適度強(qiáng)化省級責(zé)任。三是根據(jù)財(cái)政事權(quán)劃分明確支出責(zé)任，省級財(cái)政事權(quán)由省級政府承擔(dān)支出責(zé)任，市縣級財(cái)政支出責(zé)任根據(jù)其履行的財(cái)政事權(quán)確定。四是差異化確定共同財(cái)政事權(quán)支出責(zé)任，既要通過上下級共同負(fù)擔(dān)的機(jī)制減輕基層支出壓力，也要通過差異化的分擔(dān)辦法更好發(fā)揮共同財(cái)政事權(quán)促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的作用。五是落實(shí)各級政府的支出責(zé)任。上級財(cái)政事權(quán)確需委托下級履行的，上級財(cái)政要足額安排轉(zhuǎn)移支付資金，不能讓下級因履行委托事權(quán)而額外增加負(fù)擔(dān)，不得變相增加下級支出責(zé)任或向下級轉(zhuǎn)嫁支出責(zé)任，避免加重基層負(fù)擔(dān)。
中國財(cái)政科學(xué)研究院研究員白景明認(rèn)為：“《意見》明確了省以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的依據(jù)，為進(jìn)一步理順省以下政府間財(cái)政關(guān)系提供了基本規(guī)范。”
理順省以下政府間收入關(guān)系
如何在分稅制的原則框架內(nèi)，完善省以下收入劃分，保證基層財(cái)政有穩(wěn)定收入來源？
財(cái)政部相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，《意見》為此提出了三方面改革舉措：
——參照稅種屬性劃分收入。堅(jiān)持以稅種屬性作為收入劃分的基本依據(jù)，將稅基流動(dòng)性強(qiáng)、區(qū)域間分布不均、年度間收入波動(dòng)較大的稅收收入作為省級收入或由省級分享較高比例；將稅基較為穩(wěn)定、地域?qū)傩悦黠@的稅收收入作為市縣級收入或由市縣級分享較高比例。對金融、電力、石油、鐵路、高速公路等領(lǐng)域稅費(fèi)收入，可作為省級收入，也可在相關(guān)市縣間合理分配。
——規(guī)范收入分享方式。主體稅種實(shí)行按比例分享，稅收收入應(yīng)在省以下各級政府間進(jìn)行明確劃分，結(jié)合各稅種稅基分布、收入規(guī)模、區(qū)域間均衡度等因素，合理確定各稅種分享比例。推動(dòng)同一稅費(fèi)收入分享比例逐步統(tǒng)一，引導(dǎo)地方政府根據(jù)自身財(cái)力合理制定政策，避免超越自身承受能力出臺(tái)政策。落實(shí)退稅減稅降費(fèi)政策，依法依規(guī)征稅收費(fèi)，嚴(yán)禁虛收空轉(zhuǎn)、收“過頭稅費(fèi)”、亂收費(fèi)。
——適度增強(qiáng)省級調(diào)控能力?；鶎印叭！北Ｕ蠅毫^大的地區(qū)以及區(qū)域間人均支出差距較大的地區(qū)，應(yīng)逐步提高省級收入分享比例，增強(qiáng)省級統(tǒng)籌調(diào)控能力。省級可適度參與資源稅收入分享，使資源稅收入在更廣范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)共享，以促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。省級財(cái)政因規(guī)范財(cái)政體制集中的收入增量，原則上主要用于對下級特別是縣級的一般性轉(zhuǎn)移支付。
白景明表示，“《意見》的實(shí)施，能適度增強(qiáng)省級財(cái)政調(diào)控能力，提高區(qū)域發(fā)展均衡性。此外，省級適度分享資源稅收入，能避免一些市縣對資源過度依賴、過度開采，倒逼地方調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、提高發(fā)展質(zhì)量。”
提升轉(zhuǎn)移支付科學(xué)性、有效性
進(jìn)一步健全省以下轉(zhuǎn)移支付體系，明晰各類轉(zhuǎn)移支付功能定位，有助于更加精準(zhǔn)地發(fā)揮不同轉(zhuǎn)移支付的政策作用，推動(dòng)提升轉(zhuǎn)移支付資金的配置效率和使用效益。
為此，《意見》明確了以下改革舉措：
一是厘清各類轉(zhuǎn)移支付功能定位。一般性轉(zhuǎn)移支付用于均衡區(qū)域間基本財(cái)力配置，向革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)，以及擔(dān)負(fù)國家安全、生態(tài)保護(hù)、糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)等職責(zé)的重要功能區(qū)域傾斜，不指定具體支出用途，由下級政府統(tǒng)籌安排使用。在共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付方面，下級政府要確保上級撥付的共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付資金全部安排用于履行相應(yīng)財(cái)政事權(quán)。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付用于辦理特定事項(xiàng)、引導(dǎo)下級干事創(chuàng)業(yè)等，下級政府要按照上級政府規(guī)定的用途安排使用。
二是優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。調(diào)整省以下轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，優(yōu)化橫向、縱向財(cái)力格局，推動(dòng)財(cái)力下沉，增強(qiáng)基層公共服務(wù)保障能力，推動(dòng)落實(shí)中央重大決策部署。
三是科學(xué)分配各類轉(zhuǎn)移支付資金。一方面，貫徹政府過緊日子的要求，堅(jiān)持勤儉辦一切事業(yè)，有保有壓，把有限的資金用在刀刃上、用到要緊處，不該花的錢一分也不能花，防止將轉(zhuǎn)移支付資金用于違規(guī)建設(shè)樓堂館所、搞政績工程形象工程、鋪張浪費(fèi)肆意揮霍。另一方面，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付資金分配，圍繞政策目標(biāo)主要采用因素法或項(xiàng)目法分配各類轉(zhuǎn)移支付資金，與下級政府提供基本公共服務(wù)的成本相銜接，考慮下級政府努力程度，強(qiáng)化績效管理，適度體現(xiàn)激勵(lì)約束。
為規(guī)范和加強(qiáng)財(cái)政體制相關(guān)管理工作，《意見》對開發(fā)區(qū)財(cái)政管理體制、省直接管理縣財(cái)政改革、縣級“三?！北Ｕ蠙C(jī)制、鄉(xiāng)財(cái)縣管、地方政府債務(wù)管理等工作提出了要求。
“《意見》的實(shí)施，對于地方財(cái)政管理與中央財(cái)政管理有效銜接、產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)，穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)大盤、兜牢‘三?！拙€，有積極作用。”白景明說，“長期看，《意見》的實(shí)施有利于促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，推動(dòng)發(fā)展更平衡更充分，進(jìn)一步增進(jìn)民生福祉，保障國家長治久安?！?/p>
本報(bào)記者 曲哲涵