五連問：太空“撞車”意欲何為

【環(huán)球視野】

　　2021年12月27日，我國神舟十三號航天員乘組圓滿完成第二次出艙任務。隨著中國空間站的建成和使用，將為人類經(jīng)濟社會發(fā)展和外空探索作出更多“中國貢獻”，提供更優(yōu)“中國方案”，中國空間站和航天員的安全不僅是我國也是國際社會的重大關(guān)切。

　　因此，近半年來美國星鏈衛(wèi)星兩次抵近并危及中國空間站和航天員安全的行為，遭到國際社會的普遍質(zhì)疑和譴責，國內(nèi)外專家學者紛紛呼吁盡快完善相關(guān)外空全球治理機制和措施。

　　隨著外空競爭日趨激烈，相關(guān)技術(shù)和商業(yè)活動不斷發(fā)展，外空環(huán)境日趨擁擠，一旦發(fā)生在軌碰撞、誤解誤判、“擦槍走火”等外空事故或事件，后果不堪設想。外空全球治理體系亟待完善，尤其是亟須討論構(gòu)建有關(guān)低軌巨型星座（發(fā)射入軌的衛(wèi)星集合）的國際治理機制。為了打造覆蓋全球的衛(wèi)星互聯(lián)網(wǎng)，馬斯克稱其太空探索技術(shù)公司（SpaceX）計劃發(fā)射4萬顆星鏈衛(wèi)星，截至2021年12月7日，已經(jīng)發(fā)射了近兩千顆衛(wèi)星。這必然導致在軌碰撞的風險急劇增加。畢竟，此前所有國家在軌運行的衛(wèi)星總數(shù)才有兩千多顆。有專家認為，“僅統(tǒng)計星鏈衛(wèi)星接近其他航天器的次數(shù)，這一數(shù)字也達到每周500次”。此次中國空間站被迫采取避碰措施并非孤立事件。2019年9月，歐空局（ESA）曾主動執(zhí)行規(guī)避操作，確保其衛(wèi)星不會與星鏈衛(wèi)星相撞。與ESA選擇“獨自默默承受”不同，中方向聯(lián)合國遞交了外交照會，以此來切實敦促國際社會和相關(guān)國家共同謀求解決方案，這極可能引發(fā)國際社會關(guān)于建立衛(wèi)星避碰國際協(xié)調(diào)機制的正式討論，從而引領(lǐng)外空全球治理機制、外空國際法治的良性發(fā)展。

　　根據(jù)聯(lián)合國和平利用外層空間委員會2021年12月10日發(fā)布的文件，中國常駐聯(lián)合國（維也納）代表團向聯(lián)合國秘書長提交普通照會表示，美國太空探索技術(shù)公司（SpaceX）發(fā)射的星鏈衛(wèi)星，在2021年7月、10月先后兩次危險接近中國空間站。為保障空間站及航天員安全，每次都是中方主動采取了緊急避碰措施。關(guān)于SpaceX是否是故意乃至惡意抵近中國空間站，這屬于復雜的技術(shù)調(diào)查和法律舉證問題。更應關(guān)注的是，此次事件以及中方照會對后續(xù)聯(lián)合國框架內(nèi)外的相關(guān)國際談判將產(chǎn)生哪些影響，并圍繞外空全球治理的應有發(fā)展來展開討論。

　　1、國際空間法過時了嗎

　　近十年來，國內(nèi)外不時出現(xiàn)“空間法過時論”，認為制定于20世紀六七十年代的聯(lián)合國外空系列條約已經(jīng)無法滿足當下外空全球治理的需求。中方照會發(fā)出后，一些美國專家重提“空間法過時論”，不排除這有為美國“洗地”的嫌疑，言外之意就是美方的做法即便有不妥之處，也沒有違反任何國際規(guī)則，因為此次事件屬于“法外之地”。但是，離開具體場景泛泛主張“空間法過時”既是偏頗的，也是危險的。雖然聯(lián)合國外空系列條約制定于20世紀，但它建立的“原則—義務—制度—機制”四位一體的法律體系在外空全球治理中仍發(fā)揮著重要基石作用，不宜輕談妄談過時。如果離開具體問題，“空間法過時論”則可能被別有用心者利用，為其不遵守國際法或為謀私利拋開國際法另起爐灶提供借口。誠然，由于缺少具體規(guī)則，空間法也需要根據(jù)實踐發(fā)展做出相應調(diào)整，即需要以問題為導向制定切實可行的詳細規(guī)則，作為已有法律體系的有益補充。但從規(guī)則進化的角度看，從“打補丁”到“全面升級（制定新條約）”將是一個漫長的過程。而當下國際社會討論的重點，應當是全面深入考察國際空間法規(guī)則體系在具體外空活動或行為場景下的適用性問題，即首先討論某個具體規(guī)則是否適用于特定場景或行為，繼而討論如何解釋特定規(guī)則才能保障其合理適用，最后才是討論是否需要建立具體機制來予以補充，或是需要適當創(chuàng)新規(guī)則乃至制定新條約。這些層層遞進的討論都應由各國在聯(lián)合國框架內(nèi)開展并得出相關(guān)結(jié)論，在此之前不宜以偏概全、先入為主。過度強調(diào)“空間法過時論”會貶損已有國際法的權(quán)威性，不利于外空全球治理和外空國際法治穩(wěn)定發(fā)展。

　　2、應參照國際空間法的哪些規(guī)定

　　中方照會僅提到了1967年《外空條約》第五條和第六條，這表明照會采用了相對克制的立場，并未直接“指名道姓”，也未提及某國涉嫌違反的其他空間法條文，體現(xiàn)了適當謀求解決方案的開放和務實態(tài)度。

　　中方明確指出《外空條約》第五條是本次提交照會的法律依據(jù)，“各締約國應把其在外層空間（包括月球和其他天體）所發(fā)現(xiàn)的能對宇宙航行員的生命或健康構(gòu)成危險的任何現(xiàn)象，立即通知給其他締約國或聯(lián)合國秘書長。”中方該立場豐富了空間法解釋的實踐。一般認為第五條體現(xiàn)的是“撒馬利亞好人”原則，即為了保護他國宇航員，將己方掌握的相關(guān)信息及時通報給該國或聯(lián)合國。中方照會則提出了另一種解釋，即為了避免再次發(fā)生類似風險，將他國危及本國航天員安全的事項通知聯(lián)合國，從外空全球治理角度而非個案角度謀求有效解決方案，畢竟低軌巨型星座帶來的碰撞風險是普遍存在的。這種解釋同樣符合第五條“保護航天員”的立法宗旨。

　　第六條規(guī)定了一國對其“本國外空活動”應承擔國際責任，這里的“國際責任”既包括對其管轄下的非政府實體（如SpaceX公司）或該實體開展的外空活動的監(jiān)管義務、確保其活動符合《外空條約》相關(guān)規(guī)定的義務，也包括當該活動造成不利影響或損害時，該國應承擔的國際法上的相應責任，如停止侵權(quán)行為、承諾不再重復該行為、賠償或賠禮道歉等。顯然，中方照會并未直接提出某國涉嫌違反哪些具體國際義務，而是選擇“委婉敲打”，敦促其完善國內(nèi)監(jiān)管以有效避免此類事件再次發(fā)生，否則將承擔國際法上的不利后果。這為后續(xù)中美雙邊或相關(guān)多邊機制的討論保留了一定余地，而非刻意追求可能將各方都帶入不利境況的政治外交輿論戰(zhàn)。

　　實際上，從法律視角來說，此次事件中，美國涉嫌違反了《外空條約》第一條、第九條和第十一條中的自由探索利用外空原則、妥為顧及義務、提前磋商義務和通知要求，以及相關(guān)聯(lián)大決議（2013年外空透明度決議）和聯(lián)合國外空委文件（2019年外空活動長期可持續(xù)性準則）中的相關(guān)要求，也涉嫌違反一般國際法中的主權(quán)原則、善意原則、善鄰原則、審慎原則等。星鏈衛(wèi)星在未事先通知中方和國際社會的情況下，擅自改變原有運行軌道，給中國空間站帶來了碰撞風險，侵犯了中方探索利用外空的自由。美國作為星鏈衛(wèi)星的登記國，對這些衛(wèi)星享有國際法上的管轄權(quán)和控制權(quán)，權(quán)利義務是一一對應的，美國同樣應當承擔監(jiān)管星鏈衛(wèi)星活動的國際義務，并應妥善照顧其他國家的相應利益。根據(jù)美國現(xiàn)有的空間態(tài)勢感知能力，其理應預見到這幾顆衛(wèi)星的變軌行為將對中國空間站運行造成潛在的有害干擾，根據(jù)《外空條約》第九條的提前磋商義務，美國政府應及時與中方進行適當磋商，來協(xié)商解決方案，但中方顯然并未收到美方任何有關(guān)開展磋商的請求。除非美方主張它對星鏈衛(wèi)星的變軌及其可能產(chǎn)生的影響毫不知情，否則美方就涉嫌違反了妥善照顧和提前磋商的義務。即便美方真不知情，它也涉嫌違反《外空條約》第六條的持續(xù)監(jiān)管義務，即“該管的沒管好”“該知道的不知道”。

　　此外，在理論上，面臨星鏈衛(wèi)星碰撞風險而被迫做出變軌的國家，可考慮依據(jù)1972年《責任公約》要求美國對燃料及相關(guān)損失進行賠償?？梢韵胍姡瑢τ谥剡_數(shù)十噸的中國空間站而言，每次主動提升或減低軌道都必然耗費價格不菲的燃料，同時這對空間站壽命也是一種計劃外的損耗。雖然中方照會并非“一紙訴狀”，而是選擇了首先謀求通過外交途徑解決問題的立場，但這并不排除再發(fā)生類似事件時中方將選擇訴訟或仲裁等法律途徑的可能。

　　3、應達成哪些基本共識

　　避碰國際協(xié)調(diào)機制構(gòu)建的關(guān)鍵是各國應首先達成對避碰基本原則的共識，即發(fā)生交會或碰撞風險時，究竟哪一方享有“優(yōu)先路權(quán)”，哪一方應承擔主動避讓責任。以路面交通規(guī)則為例，一般情況下，轉(zhuǎn)彎應當讓直行，右轉(zhuǎn)應當讓左轉(zhuǎn)，違法變道危及他人合法行駛將承擔不利后果。然而，外空領(lǐng)域尚未建立此類“交通規(guī)則”。有關(guān)避碰國際協(xié)調(diào)的一些原則應當予以強調(diào)：

　　一是安全保障原則。即能夠有效避免碰撞發(fā)生的一方一般應主動采取避碰措施，例如有機動變軌能力的空間物體應當避讓無機動能力的交會目標。這并非是縱容無機動能力一方，無機動能力本身是否違反國際法屬于另一維度的問題，本原則的理念是首先確保安全，之后再談追責追償?shù)膯栴}。本次事件中，星鏈衛(wèi)星是具備機動變軌能力的。

　　二是經(jīng)濟效率原則。即當雙方都有避碰能力時，應考慮由能以更低成本避免碰撞發(fā)生的一方主動采取避碰措施。“更低成本”不是簡單計算各方采取規(guī)避措施將耗費的直接成本，還要考慮該措施給各自空間物體及其執(zhí)行的任務帶來的不利影響，以及對國際社會的影響，是一個綜合衡量下計算出的更低成本。未必總是低價值衛(wèi)星需要主動給高價值衛(wèi)星“讓路”，未必總是變軌成本更低的衛(wèi)星（如電推變軌）給變軌成本高的衛(wèi)星（變軌需耗費燃料）“讓路”。本次事件中，相比于中國空間站變軌所產(chǎn)生的燃料消耗，顯然質(zhì)量才幾百公斤的星鏈衛(wèi)星主動進行電推變軌的成本更低，且應遠遠低于中國空間站的消耗。

　　三是重大任務及載人任務優(yōu)先原則。即對于國際社會或?qū)τ谀硞€國家具有特殊或重大意義的空間物體或空間任務，應當予以特別的和適當?shù)恼疹?，即便此時相對方采取主動規(guī)避的成本更高，也應考慮由其做出主動避讓。此時，規(guī)避方可酌情要求受到“照顧”的一方給予其適當經(jīng)濟補償。至于載人航天任務，生命至上，因此危及載人航天任務的一方一般情況下都應主動避讓，并且無須任何補償。但不排除執(zhí)行載人航天任務一方出于公平原則或國際禮儀，視情況給予對方適當補償。以上提及補償?shù)那樾问怯星疤岬?，即該碰撞風險不是由規(guī)避方自身行為導致的。本次事件的碰撞風險是由星鏈衛(wèi)星計劃外變軌導致的，因此，即便是星鏈衛(wèi)星做出主動規(guī)避，中方也無須做出任何補償。

　　四是公平禮讓原則。即在上述安全保障、經(jīng)濟效率和優(yōu)先原則均無法明確適用時，基于國際合作和禮讓精神，由一方提出主動避讓，那么再發(fā)生相同主體間空間物體交會風險時，則一般應考慮由另一方主動避讓。這也可視為是避碰領(lǐng)域的互惠原則。

　　五是制造成本或風險一方主動避讓原則。這一原則應當與上述原則綜合考慮來適用，即交會或碰撞風險是由于其中一方進行變軌等計劃外操作引發(fā)的，則該方在原則上就應無條件承擔主動避讓的責任。“由制造風險者首先承擔消除風險的責任”，這本就是法律的一般原則。此外，考慮到低軌巨型星座的快速發(fā)展加劇了在軌碰撞的風險，給整個國際社會增加了進入和利用外空的成本，因此，相對于先發(fā)射入軌的空間物體或其他提前公布的空間任務（如重大工程任務都是提前幾年向國際社會公布），低軌巨型星座一方在一般情況下，應當承擔主動規(guī)避這些在軌空間物體及其發(fā)射活動的責任和成本。

　　上述原則僅是對主動規(guī)避責任分配提供的一般性指引，各個原則應當綜合考慮，在保障安全的前提下，盡量減少避碰成本，同時應體現(xiàn)公平合理的原則，從而構(gòu)建一個安全、高效、有序的避碰協(xié)調(diào)磋商國際機制。顯然，根據(jù)第二、三、四、五原則，再發(fā)生類似事件時，美國應考慮要求SpaceX的星鏈衛(wèi)星主動避讓中國空間站。此外，有關(guān)避碰原則、避碰國際協(xié)調(diào)機制的討論將為后續(xù)有關(guān)建立太空交通國際治理協(xié)調(diào)機制提供方向指引和有益參考。

　　4、中美外空關(guān)系何去何從

　　2022年是美國沃爾夫條款實施的第11年，該條款禁止美中兩國之間開展任何與美國航天局（NASA）有關(guān)的活動或由白宮科技政策辦公室協(xié)調(diào)的聯(lián)合科研活動，截至目前尚未見美將廢除該條款的明確動向，這是中美開展航天國際合作與協(xié)作的主要法律障礙。此外，隨著美高調(diào)成立天軍、聯(lián)合盟友開展以中俄為假想敵的系列太空演習、頻繁對中方衛(wèi)星進行抵近偵察或騷擾，中美外空關(guān)系日趨緊張。有評論稱不排除此次事件是SpaceX故意為之，而美國官方即便沒有指使教唆之實，也有放縱姑息之嫌?？紤]到中美外空關(guān)系現(xiàn)狀、美外空政策高調(diào)將中國視為主要對手、SpaceX與美軍方的密切合作關(guān)系等諸多因素，此類懷疑和指責有一定的基礎。

　　毋庸置疑，一個良性的、合作共贏的中美關(guān)系不僅有利于雙方，而且也是國際社會樂見的。且不論全局，僅就外空事務而言，中美同為航天大國，在外空國際機制構(gòu)建、規(guī)則解釋與制定等外空全球治理領(lǐng)域，并非“水火不容”，在避免無謂外空沖突、有效防控外空危機、推動外空高效利用、維系外空活動長期可持續(xù)性利用等方面，兩者的利益及規(guī)則訴求是整體趨同的。

　　關(guān)鍵是如何打破僵局。2018年以來，隨著中美整體關(guān)系惡化，已有的外空雙邊對話機制受到很大影響，或減少或暫停。近期中美雙方都釋放出了愿意在某種程度上緩和關(guān)系的信號，外空事務作為兩國關(guān)系的重要拼圖之一，既受整體關(guān)系走向的影響，同時外空事務上的對話與協(xié)作也會推動兩國整體關(guān)系朝向緩和有序和互贏的方向發(fā)展。中方照會的克制表態(tài)為相關(guān)對話的開啟提供了契機，關(guān)鍵在于美國是否能抓住機會，從積極方面予以回應，以及后續(xù)雙方能否對事態(tài)進展進行精準掌控和開展務實坦誠的合作。繼而能夠在戰(zhàn)略諒解、機制構(gòu)建和法律共識等方面著手，朝向求同存異、務實協(xié)作、合作共贏的新型大國外空關(guān)系的方向發(fā)展。這種新型中美外空關(guān)系對于國際社會謀求良性的外空全球治理秩序是至關(guān)重要的。

　　5、美國國內(nèi)航天管理是否存在漏洞

　　國際法與國內(nèi)法是互動的。同樣，外空全球治理離不開各國行之有效的國內(nèi)航天管理體系，國際規(guī)則和機制的討論也會促進各國國內(nèi)航天管理制度的構(gòu)建或完善。目前尚不清楚美國是否已建立了明晰的國內(nèi)管理機制，來處理其本國巨型星座衛(wèi)星危及他國空間物體時的相關(guān)國內(nèi)外事宜。2021年3月美國宇航局（NASA）與SpaceX簽訂協(xié)議，規(guī)定了NASA和SpaceX在軌道位置和機動計劃的信息共享方面的責任等。SpaceX承諾盡量保證其衛(wèi)星不會進入距離國際空間站或NASA其他航天器5公里范圍內(nèi)，一旦不可避免將進入此范圍，則應提前一周與NASA協(xié)商風險減緩方案。然而該協(xié)議并未提及當星鏈衛(wèi)星危及他國航天器時是否應當通報、通報什么部門以及如何與他國協(xié)調(diào)規(guī)避等問題，美商務部、國務院以及國防部等相關(guān)部門在處置此類事件中的職責還有待確認。

　　另外，在國際空間法上，任何私人實體的外空活動的法律后果（包括與他國航天活動主體建立此類避碰機制）都將歸屬于特定國家，該國必須承擔對此類機制建立和執(zhí)行的監(jiān)管責任，以及承擔任何由此引發(fā)的不利后果。因此，美應當履行相關(guān)監(jiān)管責任，盡快明確并公開其內(nèi)部機制，例如明確SpaceX在發(fā)生類似事件時的國內(nèi)通報、處置機制，以及對外通報、避碰協(xié)調(diào)機制，明確其負責此類事宜的對外主體，便于面臨星鏈衛(wèi)星碰撞或交會風險的國家發(fā)起國際磋商和協(xié)調(diào)程序。目前尚未見消息證實美國與他國建立了此類巨型星座避碰的雙邊協(xié)調(diào)機制。

　　可見，在有效解決巨型星座帶來的避碰等外空全球治理問題上，既涉及國家間協(xié)商，也涉及各國內(nèi)部機制的理順。明晰的內(nèi)部機制是構(gòu)建穩(wěn)定可行的國際機制的前提，同時有關(guān)國際機制構(gòu)建的雙邊和多邊對話也有利于促進各自內(nèi)部機制的發(fā)展完善。

　　綜上，從外空全球治理的角度看，中方照會將起到積極的推動作用，在有關(guān)國際法適用性、避碰機制構(gòu)建、中美外空關(guān)系塑造等問題上，起到了引領(lǐng)和促進相關(guān)討論和機制構(gòu)建的作用，同時也有助于推動相關(guān)國家國內(nèi)機制的建立和完善。

　?。ㄗ髡撸和鯂Z，系北京理工大學空天政策與法律研究院院長）