中歐國(guó)際工商學(xué)院教授、中國(guó)人民銀行調(diào)查統(tǒng)計(jì)司原司長(zhǎng)盛松成

　　中新財(cái)經(jīng)2月15日電 題：盛松成：為什么基建投資能成為穩(wěn)增長(zhǎng)的重要抓手？

　　作者 盛松成 中歐國(guó)際工商學(xué)院教授、中國(guó)人民銀行調(diào)查統(tǒng)計(jì)司原司長(zhǎng)，龍玉 中歐陸家嘴國(guó)際金融研究院研究員，王丹 上海財(cái)經(jīng)大學(xué)博士研究生

　　基建投資已成為2022年我國(guó)穩(wěn)增長(zhǎng)的重要抓手。去年固定資產(chǎn)投資中，房地產(chǎn)、基建和制造業(yè)投資分別占24%、25%和32%。制造業(yè)投資雖然回暖，但容易受外需擾動(dòng)。由于疫情的風(fēng)險(xiǎn)，以及由此導(dǎo)致的就業(yè)和收入恢復(fù)緩慢，消費(fèi)復(fù)蘇尚需時(shí)日?；ㄍ顿Y的可控性較強(qiáng)，可以在較短時(shí)間內(nèi)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)企穩(wěn)、改善市場(chǎng)預(yù)期。

　　目前我國(guó)基建投資有不少項(xiàng)目?jī)?chǔ)備。我國(guó)人均基礎(chǔ)設(shè)施資本存量只有發(fā)達(dá)國(guó)家的20%-30%，且城鄉(xiāng)、區(qū)域發(fā)展差距仍然較大，不應(yīng)低估我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的潛力。今年地方政府專項(xiàng)債發(fā)行前移，同時(shí)還有以前年度財(cái)政結(jié)余資金、政府引導(dǎo)基金、城投債等多種資金來源，基建投資資金也是比較充裕的。

　　基建投資應(yīng)配合我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的大方向。新基建與傳統(tǒng)基建相結(jié)合才能穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)基本盤。我國(guó)“十四五”規(guī)劃綱要提出的很多重大項(xiàng)目既涉及新基建，也包括傳統(tǒng)基建，兩者是相互融合的。2021年12月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確提出，要適度超前開展基礎(chǔ)設(shè)施投資。

　　應(yīng)正確認(rèn)識(shí)基建投資在穩(wěn)增長(zhǎng)中的關(guān)鍵作用?；ó?dāng)然要講究效益，但是基建的效益不能只看直接的效益，還要看它的帶動(dòng)效益；不能只看它的短期效益，還要看它的長(zhǎng)期效益；不能只看它的局部效益，還要看它的全局效益。

　　今年基建投資增速或達(dá)5%以上

　　根據(jù)近期各地政府工作報(bào)告中提出的2022年主要經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，絕大多數(shù)省份將GDP增速目標(biāo)設(shè)定在5.5%至7%之間，其中經(jīng)濟(jì)總量位列全國(guó)前三甲的廣東、江蘇、山東均將目標(biāo)設(shè)置在5.5%上下。我國(guó)GDP前兩年平均增速為5.1%，若今年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)5.5%，將比去年提高0.4個(gè)百分點(diǎn)。今年出口較難維持前兩年的高增長(zhǎng)，消費(fèi)增速也較難大幅提升，投資增長(zhǎng)至少需要彌補(bǔ)0.4個(gè)百分點(diǎn)的缺口。

　　我們根據(jù)2017年我國(guó)固定資產(chǎn)投資額及歷年同比增速計(jì)算了我國(guó)固定資產(chǎn)投資額。這一投資額與GDP中的固定資本形成總額相比，得到2019和2020年固定資本形成占固定資產(chǎn)投資比例分別為57.15%和56.98%，均值為57.07%。據(jù)此計(jì)算，2021年基建投資固定資本形成至少為87207.28億元，占當(dāng)年GDP(不變價(jià))的比例至少為8.39%。也就是說，在不考慮乘數(shù)效應(yīng)(基建投資拉動(dòng)就業(yè)、收入和消費(fèi)等)的情況下，按照不變價(jià)計(jì)算，基建投資增速每提高1個(gè)百分點(diǎn)，將至少帶動(dòng)GDP增速提升0.08個(gè)百分點(diǎn)。2022年經(jīng)濟(jì)要實(shí)現(xiàn)5.5%的增速(即比2021年提高0.4個(gè)百分點(diǎn))，基建增速至少應(yīng)提高至5.4% ，至少比2021年多投資8280億元。如果考慮出口超預(yù)期下行的風(fēng)險(xiǎn)，則需要的基建投資增速將更高。

　　值得注意的是，固定資產(chǎn)投資中有較大部分是土地出讓金，而土地出讓金不計(jì)入GDP。在基建投資固定資本形成中，由于公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等土地交易成本相對(duì)較低，所以上述57.07%的轉(zhuǎn)化比例實(shí)際上低估了基建投資對(duì)資本形成總額的貢獻(xiàn)。據(jù)有關(guān)研究，2019年湖南省全省土地出讓金相關(guān)支出1926.7億元，其中大部分用于征地、拆遷補(bǔ)償及土地開發(fā)。基建相關(guān)的土地支出主要包括“城市建設(shè)支出”和“農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”兩項(xiàng)，合計(jì)176.6億元，占湖南省全部土地出讓金相關(guān)支出的9.2%。假設(shè)全國(guó)土地出讓金相關(guān)支出中用于基建的比例也為9.2%，那么2019年全國(guó)土地出讓金相關(guān)支出中用于基建的是6679.09億元，僅占當(dāng)年基建投資規(guī)模的4.43%，這一比例顯然低于房地產(chǎn)投資和一般制造業(yè)投資中的土地支出。

　　我們模擬了不同轉(zhuǎn)化比例下，今年我國(guó)基建投資所需規(guī)模。以2017年為基期，計(jì)算得到2021年基建投資額為152814億元，2021年GDP不變價(jià)為1039653.9億元。假設(shè)基建投資轉(zhuǎn)化成基建投資固定資本形成額的比例分別為60%、70%和80%，那么今年經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)5.5%的增速，即比去年提升0.4個(gè)百分點(diǎn)，今年基建投資需分別比去年多7924.32億元、6934.17億元和6191.56億元。

　　基建投資項(xiàng)目?jī)?chǔ)備充足

　　從項(xiàng)目端看，發(fā)改委要求提前申報(bào)專項(xiàng)債項(xiàng)目。截至今年2月12日，我國(guó)PPP項(xiàng)目投入建設(shè)和運(yùn)營(yíng)階段的有1831個(gè)，投資額為2.72萬億元；還有總投資額高達(dá)8.33萬億元的儲(chǔ)備項(xiàng)目有待投入建設(shè)運(yùn)營(yíng)，其中1641個(gè)項(xiàng)目處于必要性和可行性論證階段，1151個(gè)項(xiàng)目處于實(shí)施方案審查階段，3164個(gè)項(xiàng)目處于社會(huì)資本方遴選階段。

　　今年1月10日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議指出，加快推進(jìn)“十四五”規(guī)劃綱要確定的102項(xiàng)重大工程項(xiàng)目和專項(xiàng)規(guī)劃重點(diǎn)項(xiàng)目，聚焦“兩新一重”新型基礎(chǔ)設(shè)施、新型城鎮(zhèn)化等重大項(xiàng)目和補(bǔ)短板領(lǐng)域有效投資。這些投資包括了新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)(以下簡(jiǎn)稱“新基建”)、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、交通、水利等重大工程建設(shè)等。

　　據(jù)有關(guān)資料，2020年我國(guó)在新基建重點(diǎn)領(lǐng)域投資約達(dá)1萬億元。值得注意的是，相較于傳統(tǒng)基建，新基建對(duì)上下游以及相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈的拉動(dòng)作用更大。例如，5G網(wǎng)絡(luò)建設(shè)對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)、信息經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶動(dòng)效應(yīng)較強(qiáng)，有利于培育經(jīng)濟(jì)新動(dòng)能。從各省市政府工作報(bào)告看，2022年，我國(guó)有21個(gè)地區(qū)將推動(dòng)5G建設(shè)與布局等工作，8個(gè)地區(qū)明確規(guī)劃了年內(nèi)新建5G基站的數(shù)量，合計(jì)已達(dá)約27.6萬個(gè)。隨著新基建在基礎(chǔ)設(shè)施投資中的占比逐步提升，它將通過上下游聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，進(jìn)一步帶動(dòng)新型制造業(yè)和服務(wù)業(yè)投資。

　　新型城鎮(zhèn)化建設(shè)近年來快速推進(jìn)。“十四五”期間，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率要提高到65%。我國(guó)發(fā)展不平衡不充分問題仍較突出，城鄉(xiāng)、區(qū)域發(fā)展差距較大，基礎(chǔ)設(shè)施和民生領(lǐng)域尚有許多薄弱環(huán)節(jié)，補(bǔ)短板投資空間廣闊。據(jù)發(fā)改委統(tǒng)計(jì)，截至今年2月12日，PPP項(xiàng)目投資中，城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目多達(dá)3031個(gè)，投資額達(dá)45379億元。

　　我國(guó)交通運(yùn)輸項(xiàng)目?jī)?chǔ)備也很豐富。城際鐵路、市域(郊)鐵路建設(shè)以及沿邊抵邊公路建設(shè)，城市間高速公路建設(shè)，無人駕駛車輛試點(diǎn)應(yīng)用所需的城市老路改造升級(jí)，以及城市軌道交通線建設(shè)等，都需要基建投資。“十四五”規(guī)劃綱要指出，要新增城際鐵路和市域(郊)鐵路運(yùn)營(yíng)里程3000公里，新增城市軌道交通運(yùn)營(yíng)里程3000公里，新改建高速公路里程2.5萬公里，新增民用運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)30個(gè)以上，推進(jìn)120個(gè)左右國(guó)家物流樞紐建設(shè)。

　　“十四五”規(guī)劃綱要指出，要加快重大引調(diào)水、供水灌溉和防洪減災(zāi)等國(guó)家水網(wǎng)骨干工程建設(shè)。去年我國(guó)共有26個(gè)省(區(qū)、市)遭受洪澇災(zāi)害。去年7月份國(guó)務(wù)院部署加快實(shí)施2020-2022年重點(diǎn)推進(jìn)的150項(xiàng)重大水利工程建設(shè)，主要包括防洪減災(zāi)、水資源優(yōu)化配置、灌溉節(jié)水供水、水生態(tài)保護(hù)修復(fù)、智慧水利等5大類，工程總投資超過1萬億元。還有農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)，我們?cè)谶@方面欠賬不少。農(nóng)村供水工程維修養(yǎng)護(hù)、水資源有效利用，以及城鎮(zhèn)污水處理和水生態(tài)修復(fù)等方面也需要加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

　　適度超前開展基礎(chǔ)設(shè)施投資

　　適度超前開展基礎(chǔ)設(shè)施投資是去年12月份中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確提出的要求。這方面有不少成功經(jīng)驗(yàn)。例如，中國(guó)高鐵網(wǎng)絡(luò)舉世矚目，極大推動(dòng)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也改善了人民生活。有大量的研究揭示了我國(guó)高鐵網(wǎng)絡(luò)的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，包括高鐵通車推動(dòng)城市間經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展、提高工業(yè)企業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率、改善企業(yè)出口結(jié)構(gòu)、促進(jìn)服務(wù)業(yè)繁榮等。這些影響超出了人們對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施投資的直觀感受，也顯著提高經(jīng)濟(jì)潛在增速。

　　與國(guó)外歷經(jīng)多年形成全國(guó)性的基礎(chǔ)設(shè)施有所不同，中國(guó)高鐵網(wǎng)絡(luò)大面積鋪開是在短時(shí)間內(nèi)完成的。與長(zhǎng)期逐步形成的經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)相比，短時(shí)間內(nèi)形成一個(gè)巨大網(wǎng)絡(luò)降低了多種交易費(fèi)用，由此釋放的經(jīng)濟(jì)潛力也更大。因此，基建投資不能只看直接的效益，還要看它的帶動(dòng)效益；不能只看它的短期效益，還要看它的長(zhǎng)期效益；不能只看它的局部效益，還要看它的全局效益。

　　目前基建投資資金充裕

　　從資金端看，我國(guó)財(cái)政連續(xù)兩年結(jié)余。據(jù)有關(guān)測(cè)算，目前有超過5萬億元資金可以預(yù)留到以后年份使用。財(cái)政部已提前下達(dá)今年1.46萬億元專項(xiàng)債額度，并明確今年專項(xiàng)債將重點(diǎn)用于交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保等9個(gè)大方向。今年1月份地方政府債券共計(jì)發(fā)行6989億元，比上年同期增長(zhǎng)約93%，并且與往年不同的是，其中大部分是新增債券(5837億元)，新增資金將全部用于重大項(xiàng)目投資。1月份新發(fā)行的新增債券中有4844億元專項(xiàng)債，占財(cái)政部提前下達(dá)額度的三分之一，占1月份發(fā)債總額的69%左右。

　　財(cái)政部還明確專項(xiàng)債發(fā)行準(zhǔn)備工作要“早”，發(fā)行時(shí)機(jī)要“準(zhǔn)”，資金使用要“快”。今年地方政府專項(xiàng)債發(fā)行比往年大大提前，并能盡快形成實(shí)物工作量。不少省份首批重大項(xiàng)目集中開工的時(shí)間大幅提前。根據(jù)各地發(fā)改委披露的信息和公開資料，四川、廣西、浙江項(xiàng)目開工較去年提早了2個(gè)多月，廈門、江蘇、河南、安徽等地也在元旦假期剛一結(jié)束就迎來了首批重大項(xiàng)目集中開工。

　　此外，政府引導(dǎo)基金迎來了新一輪發(fā)展。近年來，政府引導(dǎo)基金規(guī)模再次攀升。據(jù)清科研究數(shù)據(jù)，自2021年以來，累計(jì)有163只政府引導(dǎo)基金先后成立，總目標(biāo)規(guī)模達(dá)9806.04億元。其中，2021年成立150只，數(shù)量創(chuàng)2019年以來的新高，目標(biāo)規(guī)模為8667.04億元。截至目前，各地政府已累計(jì)成立1841只政府引導(dǎo)基金，總目標(biāo)規(guī)模突破10萬億元。本輪政府引導(dǎo)基金設(shè)立，與一般的政府融資平臺(tái)的單一層級(jí)、單一區(qū)域的運(yùn)作模式不同，具有向下延伸和區(qū)域整合的特點(diǎn)。這些自上而下的整合，意味著區(qū)域內(nèi)部不同層級(jí)之間、跨區(qū)域資源的整合和協(xié)調(diào)，從而形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)協(xié)同發(fā)展。

　　建議受疫情沖擊、財(cái)政緊張的部分地方政府，可根據(jù)地方基建項(xiàng)目發(fā)展需要，適當(dāng)增加中央對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付，加速財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金下?lián)?。也可通過國(guó)開行、農(nóng)發(fā)行等機(jī)構(gòu)，為地方政府基建投資提供資金支持。

　　總而言之，我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍有較大空間。在科學(xué)規(guī)劃、合理布局、講求效率的前提下，基礎(chǔ)設(shè)施投資大有可為，關(guān)鍵是調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性?；ㄍ顿Y能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)在較短時(shí)間內(nèi)企穩(wěn)，并有助于改善市場(chǎng)預(yù)期、激發(fā)市場(chǎng)主體的積極性，這對(duì)今年經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長(zhǎng)有著特殊意義。(完)