2014年3月以來，美國國防部接連公布《四年防務(wù)評(píng)估報(bào)告》、《2015財(cái)年國防預(yù)算》等重要文件，明確美國新的戰(zhàn)略指導(dǎo)、軍種預(yù)算需求等，其中大規(guī)模裁減陸軍之舉備受各方關(guān)注。
根據(jù)2015財(cái)年預(yù)算計(jì)劃，美國陸軍將裁減約8萬人，軍力減少到44萬人，降至二戰(zhàn)以來最小規(guī)模。如果2016財(cái)年預(yù)算繼續(xù)收緊，美國陸軍可能進(jìn)一步削減至42萬人的歷史新低。
美國削減規(guī)模龐大的陸軍，預(yù)算緊縮是重要原因，但此次新裁減計(jì)劃的力度之大、步伐之快，突顯美國陸軍正以裁減規(guī)模為契機(jī)，加速進(jìn)入轉(zhuǎn)型的“快車道”。
預(yù)算緊縮與戰(zhàn)略調(diào)整雙重驅(qū)動(dòng)美國陸軍轉(zhuǎn)型
在后金融危機(jī)時(shí)代，美國經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇緩慢，國防預(yù)算從2012財(cái)年開始連年緊縮。按照預(yù)算控制計(jì)劃，美國國防預(yù)算至2021財(cái)年將累積削減約5000億美元。美國各軍種不得不在“錢袋子”勒緊的情況下，以轉(zhuǎn)型的“姿態(tài)”最大限度地爭取國防預(yù)算投向。
新版《四年防務(wù)評(píng)估報(bào)告》提出，在預(yù)算分配方面，美國陸軍不僅要為海軍和空軍，而且還要為特種作戰(zhàn)、網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)等新型力量“讓路”。
今年3月4日，美國國防部公布的2015財(cái)年4956億美元預(yù)算申請(qǐng)，就充分體現(xiàn)了優(yōu)先確保重點(diǎn)領(lǐng)域投入的理念。其中，陸軍、海軍和空軍預(yù)算分別為1205億美元、1477億美元和1378億美元，陸軍預(yù)算最低且總額比2014財(cái)年減少1.11%。
一直以來，美國各軍種圍繞國防預(yù)算這塊“大蛋糕”進(jìn)行的爭奪從未停止，但陸軍作為規(guī)模最大的軍種并沒有得到特殊關(guān)照。
冷戰(zhàn)結(jié)束后，隨著戰(zhàn)爭形態(tài)、作戰(zhàn)樣式的發(fā)展，美國陸軍的地位作用不斷受到其他軍種的挑戰(zhàn)，總體規(guī)模呈下降趨勢(shì)，一支“弱勢(shì)陸軍”正逐步為人們所接受。每當(dāng)美國國防預(yù)算縮減和軍事戰(zhàn)略調(diào)整時(shí)，首當(dāng)其沖的就是裁減陸軍規(guī)模和減少陸軍預(yù)算，此次大規(guī)模持續(xù)裁減也不例外。
實(shí)際上，近年來，經(jīng)過多輪裁減，美國陸軍規(guī)模已從伊拉克戰(zhàn)爭期間的57萬人逐步減少到目前的52萬人，陸軍預(yù)算也已連續(xù)5年削減。美國軍內(nèi)外人士驚呼，再不加速推進(jìn)轉(zhuǎn)型，美國陸軍將走向被“邊緣化”的境地。
另一方面，阿富汗和伊拉克兩場曠日持久的反恐戰(zhàn)爭也使美國認(rèn)識(shí)到，海外大規(guī)模地面戰(zhàn)爭和軍事介入存在巨大風(fēng)險(xiǎn)。從2012年《國防戰(zhàn)略指南》到2014年《四年防務(wù)評(píng)估報(bào)告》，美國著手對(duì)所處戰(zhàn)略環(huán)境和安全威脅進(jìn)行重新判斷，積極謀求預(yù)算緊縮背景下的戰(zhàn)略布局、國防能力等“再平衡”。
美國國防部長哈格爾在宣布大規(guī)模裁軍方案時(shí)強(qiáng)調(diào)，“為應(yīng)對(duì)未來挑戰(zhàn)，陸軍必須加快腳步并加大戰(zhàn)后縮編力度”，“盡管陸軍縮編后可能構(gòu)成一定風(fēng)險(xiǎn)，但仍超國防戰(zhàn)略所需，陸軍有能力在取得一個(gè)地區(qū)戰(zhàn)事勝利的同時(shí)，支援另一個(gè)地區(qū)的海軍和空軍行動(dòng)”。
美國陸軍高層也認(rèn)為，亞太地區(qū)是美國新軍事戰(zhàn)略的重點(diǎn)，未來發(fā)生美國主導(dǎo)的大規(guī)模地面戰(zhàn)爭的可能性非常小，應(yīng)以裁減規(guī)模為契機(jī)，重新塑造陸軍自身角色，積極適應(yīng)空海一體戰(zhàn)、特種作戰(zhàn)和網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)等新作戰(zhàn)樣式的要求，從聚焦打贏兩場大規(guī)模地面戰(zhàn)爭擴(kuò)展到幫助其他軍種贏得海上、空中、太空和網(wǎng)絡(luò)空間的戰(zhàn)爭。
全力打造精干、敏捷、多能的美國陸軍
21世紀(jì)初，美國陸軍就公布了《轉(zhuǎn)型路線圖》，不斷校正轉(zhuǎn)型方向、目標(biāo)和路徑。從2012年起，又連續(xù)推出兩個(gè)版本的《陸軍戰(zhàn)略計(jì)劃指南》，明確陸軍未來應(yīng)采取優(yōu)化編成結(jié)構(gòu)、集中預(yù)算投入、關(guān)鍵裝備預(yù)置等措施，全力打造更加精干、敏捷、多能的美國陸軍。
值得注意的是，美國此次短期內(nèi)大幅度持續(xù)裁減陸軍規(guī)模，并不意味著陸軍能力的減弱。相反，通過優(yōu)化結(jié)構(gòu)、加大無人作戰(zhàn)等武器系統(tǒng)研發(fā)投入等舉措，美國陸軍強(qiáng)忍裁減與轉(zhuǎn)型帶來的“陣痛”，化被動(dòng)為主動(dòng)，在減員與增效之間尋求最佳平衡。
一是優(yōu)化旅戰(zhàn)斗隊(duì)編成結(jié)構(gòu)。按照裁撤計(jì)劃，美國陸軍旅戰(zhàn)斗隊(duì)將由45個(gè)逐步裁減至33個(gè)。為確保作戰(zhàn)能力不降，美國陸軍將優(yōu)化旅戰(zhàn)斗隊(duì)編成，加快改編“斯特賴克”旅，繼續(xù)走小型化、輕型化的轉(zhuǎn)型道路。
陸軍訓(xùn)練與條令司令部科恩上將表示，正考慮將旅戰(zhàn)斗隊(duì)從目前的4000人減少至3000人，并借鑒美國海軍的成功經(jīng)驗(yàn)，用機(jī)器人或者無人平臺(tái)取代被裁減的士兵。陸軍高層甚至提出，要將班一級(jí)建制的人數(shù)從9人降至最少6人。如若實(shí)施，這將是美國陸軍旅戰(zhàn)斗隊(duì)編成結(jié)構(gòu)近20年來最重大的調(diào)整之一。
二是集中預(yù)算投入新型作戰(zhàn)力量。為提高陸軍預(yù)算使用的效費(fèi)比，把錢花在“刀刃”上，美國陸軍將撤銷存在爭議的地面戰(zhàn)斗車輛、“基奧瓦”直升機(jī)等發(fā)展項(xiàng)目，把節(jié)省的經(jīng)費(fèi)優(yōu)先投入陸航、特種作戰(zhàn)和網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)等新型作戰(zhàn)力量。
三是實(shí)施關(guān)鍵裝備全球預(yù)先部署。美國陸軍此輪轉(zhuǎn)型，既在裁減規(guī)模、優(yōu)化結(jié)構(gòu)等方面“下功夫”，又在與之密切相關(guān)的關(guān)鍵裝備預(yù)置預(yù)儲(chǔ)上“做文章”。
早在2013年，美國陸軍就啟動(dòng)修訂了與編制調(diào)整相配套的裝備戰(zhàn)略，把陸軍歷年存放在中東、歐洲以及海外軍艦上的大量車輛、武器和彈藥等“化整為零”，分成針對(duì)不同戰(zhàn)區(qū)的活動(dòng)套裝。陸軍部隊(duì)只需攜帶個(gè)人裝備，并利用預(yù)先部署到位的主戰(zhàn)坦克、步戰(zhàn)車等重型裝備“活動(dòng)套裝”即可遂行任務(wù)。目前，適合不同戰(zhàn)區(qū)的活動(dòng)套裝正陸續(xù)設(shè)計(jì)推出。據(jù)估算，使用“歐洲活動(dòng)套裝”保障1個(gè)作戰(zhàn)旅輪換部署，每年就可節(jié)省1000萬美元。
四是更加注重貫徹總體力量政策。美國陸軍持續(xù)裁減不僅涉及現(xiàn)役部隊(duì)，也包括預(yù)備役部隊(duì)。新版《四年防務(wù)評(píng)估報(bào)告》指出，至2019財(cái)年陸軍國民警衛(wèi)隊(duì)將從35.8萬人減至33.5萬人，陸軍后備隊(duì)將從20.5萬人減至19.5萬人。如果預(yù)算緊縮持續(xù)，兩者可能進(jìn)一步被削減至31.5萬人和18.5萬人。
美國學(xué)者認(rèn)為，基于美軍總體力量政策的傳統(tǒng)，提高預(yù)備役部隊(duì)比例，是陸軍轉(zhuǎn)型過程中削減軍費(fèi)投入與保持軍力的重要途徑之一。為此，美國陸軍致力于將現(xiàn)役與預(yù)備役部隊(duì)比例由49%、51%調(diào)整為45%、55%，陸軍國民警衛(wèi)隊(duì)也將按現(xiàn)役部隊(duì)編制結(jié)構(gòu)在2018財(cái)年完成對(duì)28個(gè)旅戰(zhàn)斗隊(duì)的改編，確保作戰(zhàn)能力與現(xiàn)役部隊(duì)“無縫對(duì)接”。
面臨諸多掣肘，陸軍轉(zhuǎn)型之路并非一片坦途
根據(jù)未來美軍戰(zhàn)略重心和主要作戰(zhàn)樣式的新變化，加緊推進(jìn)陸軍轉(zhuǎn)型進(jìn)程，已是美國各界共識(shí)。但如此大規(guī)模的陸軍裁減與轉(zhuǎn)型，“牽一發(fā)而動(dòng)全身”，涉及美國政府、國會(huì)、軍方和軍工集團(tuán)等眾多因素和利益。在預(yù)算持續(xù)緊縮的“風(fēng)口浪尖”，美國陸軍轉(zhuǎn)型的前路依然“荊棘密布”。
首先，對(duì)美國陸軍轉(zhuǎn)型的相關(guān)問題仍存分歧。就陸軍裁減程度而言，前美國海軍作戰(zhàn)部長拉夫黑德表示：“陸軍保留29萬人足矣，這樣就可以把省下來的錢用于海、空軍建設(shè)?！?/p>
與此相對(duì)，美國國防部長哈格爾、陸軍參謀長奧迪爾諾強(qiáng)調(diào)，“陸軍至少要維持42萬至45萬人，以便繼續(xù)高效執(zhí)行核心任務(wù)”。
其他諸如美國陸軍的新定位、裁減步調(diào)等問題，也有各種不同聲音。如果類似分歧越發(fā)嚴(yán)重，難以趨同，最終將導(dǎo)致美國陸軍轉(zhuǎn)型“沉迷于各種矛盾和混亂的目標(biāo)之中”。
其次，美軍內(nèi)外各種集團(tuán)的利益博弈長期存在。從陸軍自身看，“頭重腳輕”的特點(diǎn)明顯，現(xiàn)有軍官9.7萬人，士兵42.7萬人，官兵比例不到1:5。由于福利待遇優(yōu)厚，相當(dāng)一部分陸軍軍官都考慮待夠年限以享受軍方養(yǎng)老金，導(dǎo)致陸軍流動(dòng)性不強(qiáng)、冗員眾多。盡管美軍有“自愿為主、強(qiáng)制為輔”的剛?cè)岵?jì)裁員政策，但執(zhí)行起來難度不小。
從外部因素看，美國陸軍走輕型化道路，一些陸軍重型武器裝備制造商將遭受不同程度損失，但美國軍工集團(tuán)不會(huì)就此放棄，必將通過游說國會(huì)、國防部等方式，對(duì)陸軍裝備采購與研發(fā)施加影響。
綜上所述，此輪美國陸軍“瘦身”轉(zhuǎn)型計(jì)劃不會(huì)是一片坦途，圍繞于此的各種爭論和利益博弈都將長期持續(xù)。但不管怎樣，可以預(yù)見的是，美國陸軍轉(zhuǎn)型的腳步不會(huì)停止。(作者單位：國防大學(xué) 王棠)