黨的十八大以來，行政審批制度改革持續(xù)推進，在改革的廣度、強度和深度上都再有突破，代表著黨中央和國務(wù)院在深化政府職能轉(zhuǎn)變、“放管服”改革和優(yōu)化營商環(huán)境方面取得的重大成就。2022年新年伊始，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面實行行政許可事項清單管理的通知》和《法律、行政法規(guī)、國務(wù)院決定設(shè)定的行政許可事項清單》(以下簡稱《清單》)是法治政府建設(shè)的重要舉措，對進一步推進行政審批制度改革、科學(xué)有效發(fā)揮政府職能意義深遠。
一、《清單》對于推進行政審批制度改革意義深遠
第一，固化審批制度改革成果。行政審批制度改革是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，也是推進依法行政、建設(shè)法治政府的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。應(yīng)當(dāng)說，檢驗是否建成法治政府的重要“試金石”就是審批制度改革成效。在落實行政許可法推進審批制度改革中，我們正在摸索出一套適合中國國情的、行之有效的方法。一是通過建立行政許可“正面清單”形成不可逆的改革成果。對各層級的法律規(guī)范可以設(shè)定的行政許可予以整理匯總，并以清單形式清晰明了地表達出來。二是通過電子政務(wù)平臺推廣改革成果。將法治政府、智慧政府建設(shè)相結(jié)合，依托全國一體化政務(wù)服務(wù)平臺建立“全國行政許可管理系統(tǒng)”，提供履行行政許可權(quán)的“標(biāo)尺”，可以為各級行政機關(guān)直接對標(biāo)和適用。
第二，細化審批制度改革路徑。通過推進行政許可標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化，實現(xiàn)從單純“管事項”進一步深化為“管事項”和“管事項要素”相結(jié)合。事項要素內(nèi)容非常豐富，包括許可條件、申請材料、中介服務(wù)、審批程序、審批時限、收費、許可證件、數(shù)量限制、年檢年報等，對行政許可的管理進一步精細化。
第三，通過《清單》健全審批改革制度。此前，行政審批制度改革本身沒有系統(tǒng)的管理制度，此次創(chuàng)設(shè)了一整套新的制度機制。如全國統(tǒng)籌、分級負責(zé)、事項統(tǒng)一、權(quán)責(zé)清晰的行政許可事項清單體系，動態(tài)調(diào)整機制、清單銜接機制、依托清單完善監(jiān)管機制等。這些改革制度機制的建立，有利于進一步推動改革。
第四，通過《清單》縱深推動審批制度改革。《清單》既是此前行政審批制度改革的終點，也是下一步行政審批制度改革的起點，未來的改革將以此為基礎(chǔ)不斷優(yōu)化調(diào)整，健全契合經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的行政許可體系。針對各類清單事項不銜接，明確規(guī)定市場準(zhǔn)入負面清單、政務(wù)服務(wù)事項基本目錄、“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”事項清單中的行政許可事項，要與《清單》保持一致。
二、下一步執(zhí)行《清單》應(yīng)當(dāng)注意的問題
第一，準(zhǔn)確統(tǒng)一編制是執(zhí)行《清單》的首要工作。
通過本地區(qū)清單要框定本級政府所管轄的行政機關(guān)行使行政許可的邊界。一是準(zhǔn)確全面。 實踐中存在著清單不準(zhǔn)確、與法律法規(guī)設(shè)定的行政許可不一致等現(xiàn)象，以至于應(yīng)當(dāng)履行的行政許可權(quán)沒有依法行使，最后才發(fā)現(xiàn)是清單本身的遺漏。今年底之前省、市、縣三級清單要編制完成，務(wù)必要保證質(zhì)量，要全面梳理本地區(qū)的行政許可事項。二是要素一致。這也是吸收了此前的教訓(xùn)，同一省內(nèi)不同市縣的清單要素羅列不一致，有些清單列不出法律依據(jù)。本次國務(wù)院審改辦所公布的行政許可事項清單(2022年版)應(yīng)當(dāng)作為各級清單的范本，各級清單的基本要素是統(tǒng)一的，包括事項名稱、主管部門、實施機關(guān)和設(shè)定依據(jù)等，不應(yīng)當(dāng)有缺項。三是水平相當(dāng)。同一省內(nèi)管轄面積和人口數(shù)量相差無幾、經(jīng)濟社會發(fā)展水平基本相當(dāng)?shù)膬蓚€地區(qū)的清單應(yīng)當(dāng)是大體一致的。下一步，省級和市級人民政府及審改機構(gòu)要在審定和報備中更好地發(fā)揮統(tǒng)籌指導(dǎo)作用。
第二，整治變相許可是執(zhí)行《清單》的重點工作。
實踐中清單之外“別有洞天”的現(xiàn)象屢禁不止。絕大多數(shù)備案徒有其名，以備案之名行審批之實，有些部門、有些地方為備案制作了備案證書、備案號，開展活動之前必須要取得備案機關(guān)的同意。而且，各種證明、目錄、計劃、規(guī)劃、指定、認證、年檢等名目滿天飛，還有評估、考核、認定、核查等各種措施，實質(zhì)上也是審查強度不同的行政許可。
“清單之外一律不得違法實施行政許可”，清單制度執(zhí)行得越嚴格、行政許可法的法定要求落實得越嚴格，權(quán)力尋租的空間就越小。但是漢語中可供選擇的詞語眾多，加之監(jiān)管能力還不足，行政機關(guān)就有可能在清單之外變相設(shè)置許可。如果一個地區(qū)行政機關(guān)利用多種手段對公民、法人和社會組織來實施事前審批的權(quán)力，這種整治就是在“裝門面”、“踢假球”。檢驗審批制度改革成效最真實，也最根本的指標(biāo)就是變相許可是不是減少了、杜絕了。各部門各地區(qū)要對整治變相許可高度重視，采取適合本部門本地區(qū)行之有效的措施，將對變相許可的整治納入法治督查和法治政府示范創(chuàng)建評估的指標(biāo)體系中來，并將此作為地方法治政府建設(shè)的專項工作來持續(xù)深入推進。
第三，理順多部門關(guān)系是執(zhí)行《清單》的難點工作。
行政審批制度改革中，多部門關(guān)系如何處理是難題。一是相對集中行政許可權(quán)改革的地區(qū)，集中許可部門與主管部門的監(jiān)管職責(zé)要明確，而且應(yīng)當(dāng)建立日常合作機制，在整體政府、智慧政府的理念和體系內(nèi)通過政府?dāng)?shù)據(jù)共享或政務(wù)信息推送、及時反饋等方式來增強溝通協(xié)作，減少扯皮和推諉。二是行政許可權(quán)下放的改革中，縣市以上政府部門“一攬子”下放行政許可權(quán)、行政處罰權(quán)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的，基層強烈反映對專業(yè)性強、程序復(fù)雜的行政執(zhí)法是接不住的。下一步對擬下放事項要充分調(diào)研，了解基層執(zhí)法的實際難題，嚴防盲目下放、一放了之；明確每一個行政權(quán)力下放的法律性質(zhì)到底是授權(quán)還是委托，明晰部門監(jiān)管職責(zé)；加強下放部門對承接部門的執(zhí)法指導(dǎo)和業(yè)務(wù)培訓(xùn)等，杜絕職責(zé)下移、只批不管。三是理順行政機關(guān)和監(jiān)督主體的關(guān)系。落實清單制度，靠的是對行政機關(guān)行使公權(quán)力的監(jiān)督，要將各種監(jiān)督擰為合力、落到實處。行政機關(guān)及其工作人員，無論是對法院行政訴訟和檢察機關(guān)行政公益訴訟，還是對監(jiān)察委、人大政協(xié)、人民群眾和媒體的監(jiān)督，都應(yīng)當(dāng)自覺接受。(中央黨校(國家行政學(xué)院)政法部副教授 王靜)