證券時報兩會報道組
今年的政府工作報告中，首次提出“設(shè)立金融穩(wěn)定保障基金”，一時引來外界熱議。近年來，金融領(lǐng)域防范化解重大風(fēng)險的一個重要議題，就是健全金融風(fēng)險預(yù)防預(yù)警和處置體系，從完善立法，到建立預(yù)警處置流程，再到充實(shí)風(fēng)險處置資金來源，每個環(huán)節(jié)都有進(jìn)展，但每個環(huán)節(jié)又仍需推進(jìn)改革。
相比于歐美等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，我國的金融風(fēng)險處置機(jī)制還要繼續(xù)“補(bǔ)課”。多位受訪的分析人士認(rèn)為，國外一些經(jīng)濟(jì)體已有類似金融穩(wěn)定保障基金的探索。不同于存款保險基金、保險保障基金等單一金融子行業(yè)的保障基金，金融穩(wěn)定保障基金或?qū)⒑w更廣范圍的金融風(fēng)險防范和化解，并更聚焦系統(tǒng)性金融風(fēng)險的處置；同時，通過基金的運(yùn)作方式，可以深化市場化、法治化處置金融風(fēng)險的理念，形成市場與政府間力量的有效配合。
設(shè)立保障基金的三重考量
金融穩(wěn)定保障基金此時出現(xiàn)在公眾視野，有著特殊的背景意義。
全國政協(xié)委員、上海交大上海高級金融學(xué)院執(zhí)行理事屠光紹在接受證券時報記者采訪時表示，國內(nèi)外局勢的復(fù)雜變化，對國內(nèi)金融穩(wěn)定提出了更高要求。從當(dāng)前國內(nèi)外形勢看，我們處在動蕩、轉(zhuǎn)型的變化過程中，更需要保障金融體系、金融市場和金融基礎(chǔ)設(shè)施的穩(wěn)定。
屠光紹認(rèn)為，今年政府工作報告首提“設(shè)立金融穩(wěn)定保障基金”，有三方面重要意義。一是進(jìn)一步突出了金融穩(wěn)定在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的重要性。實(shí)體經(jīng)濟(jì)和金融體系相互影響和作用，金融要為實(shí)體經(jīng)濟(jì)服務(wù)，其自身不穩(wěn)定，存在安全隱患以至釀成金融風(fēng)險，就會對實(shí)體經(jīng)濟(jì)造成巨大沖擊，危害經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定。
二是體現(xiàn)了當(dāng)前國內(nèi)外環(huán)境下金融穩(wěn)定的更高要求。對于金融穩(wěn)定，中央非常重視，特別是黨的十九大后，將防范化解包括重大金融風(fēng)險在內(nèi)的系統(tǒng)性風(fēng)險作為三大重要任務(wù)之一，已經(jīng)取得了重要成效。為什么還要建立金融穩(wěn)定保障基金？這是因?yàn)楫?dāng)前及今后一段時間，我們面臨新的環(huán)境和形勢。一方面，國際環(huán)境充滿了不確定性，我們處在百年未有之大變局，全球供應(yīng)鏈產(chǎn)業(yè)鏈的穩(wěn)定性面臨極大挑戰(zhàn)；同時，金融資源的競爭和沖突也在加劇，近期國際地緣政治沖突中金融“角力”非常明顯。這也說明，國際間金融資源的制約和對抗，正成為影響金融穩(wěn)定不可忽視的因素。
另一方面，我國正處于經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展階段，這既為深化金融功能創(chuàng)造了機(jī)遇，也給金融行業(yè)帶來巨大挑戰(zhàn)。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中保持金融穩(wěn)定意義重大?！案哔|(zhì)量發(fā)展意味著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級，經(jīng)濟(jì)發(fā)展動能的轉(zhuǎn)換，這就會影響金融行業(yè)的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)?！蓖拦饨B稱，過去銀行貸款中涉及房地產(chǎn)領(lǐng)域、傳統(tǒng)能源產(chǎn)業(yè)較多，隨著“房住不炒”的落實(shí)、綠色低碳產(chǎn)業(yè)趨勢的發(fā)展，這要求金融資源更多地向綠色產(chǎn)業(yè)等新興領(lǐng)域配置，金融資產(chǎn)結(jié)構(gòu)在轉(zhuǎn)型過程中也會面臨一定風(fēng)險。
此外，金融數(shù)字化轉(zhuǎn)型改變了原有金融風(fēng)險的特征。近年來，金融科技的迅猛發(fā)展雖然促進(jìn)了普惠金融的極大進(jìn)步，但也使金融風(fēng)險特征出現(xiàn)一些新變化，包括金融風(fēng)險的傳播形式、傳染路徑和影響等。防范金融風(fēng)險跨機(jī)構(gòu)、跨市場、跨地域的傳遞，對防范化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險提出了更高要求。
三是健全完善了維護(hù)金融穩(wěn)定的機(jī)制。經(jīng)過不斷推進(jìn)，我們已經(jīng)形成了防范金融風(fēng)險、維護(hù)金融穩(wěn)定的制度、體制和機(jī)制，也有不同金融行業(yè)的各類穩(wěn)定基金，但這次將要建立的金融穩(wěn)定保障基金應(yīng)該是更著眼于防范和化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險。
“系統(tǒng)性金融風(fēng)險對金融穩(wěn)定的沖擊和損害是最大的，因此，設(shè)立金融穩(wěn)定保障基金的核心，是要防范化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險，包括區(qū)域性金融風(fēng)險，防止單點(diǎn)風(fēng)險傳染演變成系統(tǒng)性金融風(fēng)險?！蓖拦饨B稱，如果基金是這樣定位的話，就會使維護(hù)金融穩(wěn)定的機(jī)制得到進(jìn)一步的完善和健全。
人民銀行此前亦表示，當(dāng)前金融風(fēng)險整體收斂、總體可控，但外部風(fēng)險形勢依然嚴(yán)峻復(fù)雜，潛在風(fēng)險挑戰(zhàn)仍然存在，防控金融風(fēng)險不能有絲毫懈怠。防范化解金融風(fēng)險進(jìn)入常態(tài)化的階段，金融管理部門還將繼續(xù)聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域，全力做好存量風(fēng)險的化解工作，同時不斷完善體制機(jī)制建設(shè)，健全金融風(fēng)險預(yù)防預(yù)警體系。
降低對公共資金的依賴
我國此前已成立存款保險基金、保險保障基金、證券投資者保護(hù)基金、信托業(yè)保障基金等制度，對分業(yè)監(jiān)管下的金融風(fēng)險進(jìn)行防范、化解和處置。即將設(shè)立的金融穩(wěn)定保障基金，與上述基金有何區(qū)別，資金來源、運(yùn)行機(jī)制等方面如何具體落地，成為外界關(guān)注的焦點(diǎn)。
央行金融穩(wěn)定局局長孫天琦去年撰文透露了一些思路。孫天琦認(rèn)為，美國已成立金融穩(wěn)定委員會，強(qiáng)化系統(tǒng)性風(fēng)險判定和綜合應(yīng)對能力，將存款保險拓展為覆蓋金融體系的風(fēng)險處置平臺，歐盟和英國均建立起專門的市場化風(fēng)險處置機(jī)制，部分發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體還建立了金融穩(wěn)定保障基金。此類基金一般由公共部門管理，動用公共資金或行業(yè)資源對特定金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行救助和處置，或用于應(yīng)對重大金融風(fēng)險事件。
值得注意的是，不論是金融穩(wěn)定保障基金，還是存款保險基金等金融子行業(yè)保障資金，其運(yùn)行的基本原則仍是深化市場化、法治化的金融風(fēng)險化解機(jī)制，降低對央行或公共資金直接處置風(fēng)險的依賴。
孫天琦曾表示，必須健全有序的金融風(fēng)險處置機(jī)制，其核心是構(gòu)建前瞻性的系統(tǒng)性風(fēng)險判定機(jī)制和市場化風(fēng)險處置機(jī)制。強(qiáng)調(diào)金融機(jī)構(gòu)自救的主體責(zé)任，以“內(nèi)部紓困”代替動用公共資金進(jìn)行的“外部援助”。
屠光紹也認(rèn)為，建立金融穩(wěn)定保障基金，是強(qiáng)調(diào)通過市場化、法治化手段，以基金運(yùn)作的方式，探索處置和化解系統(tǒng)性風(fēng)險隱患的新機(jī)制，對維護(hù)金融穩(wěn)定提供良好保障。
中國銀行研究院研報認(rèn)為，金融穩(wěn)定保障基金解決了問題機(jī)構(gòu)處置過程中的資金來源問題，既能夠最大限度保護(hù)相關(guān)債權(quán)人的利益，又能降低對公共部門和廣大納稅人的資源消耗。同時，能夠有效緩解問題機(jī)構(gòu)處置過程中涉及的債權(quán)債務(wù)關(guān)系處理問題，有利于實(shí)現(xiàn)處置流程的程序化、市場化，將不良影響控制在最小范圍內(nèi)。
從國外實(shí)踐猜想實(shí)施路徑
盡管目前官方未披露金融穩(wěn)定保障基金的具體運(yùn)作細(xì)節(jié)，但結(jié)合歐美日等國外通行機(jī)制看，仍可大致看出一些端倪。
既然是聚焦系統(tǒng)性金融風(fēng)險的化解和處置，從國外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，都離不開各國貨幣當(dāng)局與財(cái)政部門的協(xié)調(diào)配合，建立公共部門分工明晰的處置機(jī)制，分?jǐn)偺幹贸杀尽?/p>
例如，2008年金融危機(jī)后，美國逐步探索出一套針對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)救助機(jī)制。《多德·弗蘭克法案》明確在財(cái)政部設(shè)立“有序清算基金”(OLF)，以法律形式賦予財(cái)政部相關(guān)職能，可在系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險處置過程中評估認(rèn)定問題機(jī)構(gòu)是否可以使用OLF。財(cái)政部做出系統(tǒng)性風(fēng)險認(rèn)定后，指定聯(lián)邦存款保險公司(FDIC)作為接管人，開展對問題機(jī)構(gòu)的有序接管及清算工作。
英國則是在金融危機(jī)后建立了專門適用于銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的特別處置機(jī)制(SRR)，隨后SRR的適用范圍擴(kuò)大到更廣的金融機(jī)構(gòu)，成為英國在金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險處置方面的通用準(zhǔn)則。作為“超級央行”的英格蘭銀行負(fù)責(zé)SRR中除將問題機(jī)構(gòu)暫時國有化之外的所有決策和執(zhí)行環(huán)節(jié)，財(cái)政部對任何涉及使用公共資金的決策負(fù)有全部責(zé)任，英格蘭銀行制定風(fēng)險處置計(jì)劃前，須向財(cái)政部提交是否可能動用公共資金的信息。
對我國來說，公共財(cái)政資金參與金融風(fēng)險處置的相關(guān)法律制度并不完善，構(gòu)建公共部門系統(tǒng)性風(fēng)險處置架構(gòu)，確定公共部門在系統(tǒng)性風(fēng)險處置中的職責(zé)分工尤為重要。
解決基金的資金來源也是關(guān)鍵。北京一銀行業(yè)分析人士對記者表示，從國外類似基金的資金來源看，一般遵循“保障誰就向誰籌資”的原則，同時，基金本身也會進(jìn)行一定投資運(yùn)作，以實(shí)現(xiàn)資金的保值增值。有些基金還會探索在公開市場發(fā)債等市場化方式籌資。從資金使用看，有的基金會明確遵循“成本最小化”、“成本可回收”原則，對單個機(jī)構(gòu)的救助規(guī)模設(shè)置上限。
日本的存款保險法在2013年修訂后，建立了金融機(jī)構(gòu)有序處置機(jī)制，修訂后的存款保險法適用于所有金融機(jī)構(gòu)，包括保險公司、金融商品交易業(yè)者、金融控股公司等。同時，明確存款保險機(jī)構(gòu)在實(shí)施金融機(jī)構(gòu)有序處置機(jī)制時，必要情況下經(jīng)內(nèi)閣總理大臣和財(cái)務(wù)大臣認(rèn)可，可向日本銀行借款，也可發(fā)行存款保險機(jī)構(gòu)債券，政府在國會決議范圍內(nèi)對存款保險機(jī)構(gòu)借款或發(fā)債提供擔(dān)保。
歐盟則設(shè)立單一處置基金(SRF)，負(fù)責(zé)對跨境銀行集團(tuán)、重要的金融控股公司和混合金融控股公司等實(shí)施處置工作。該基金認(rèn)繳分為事前認(rèn)繳和事后認(rèn)繳，根據(jù)參與成員國所有機(jī)構(gòu)的負(fù)債比例和負(fù)債類型計(jì)算認(rèn)繳規(guī)模；同時也有替代融資手段，包括從機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)或者其他第三方獲取借款。
此外，對于金融穩(wěn)定保障基金的運(yùn)營主體，多位受訪人士對記者表示，從美國、日本等國家做法看，存款保險制度憑借著在金融風(fēng)險處置中的專業(yè)優(yōu)勢，成為處置系統(tǒng)性金融風(fēng)險的綜合平臺。我國在2019年成立存款保險基金管理有限責(zé)任公司，亦可考慮讓存款保險公司承擔(dān)金融穩(wěn)定保障基金的日常運(yùn)營和系統(tǒng)性金融風(fēng)險處置工作。同時，金融穩(wěn)定保障基金應(yīng)發(fā)揮好與其他金融子行業(yè)保障基金的協(xié)調(diào)配合，不斷完善金融風(fēng)險分級處置機(jī)制。