本報(bào)特約評論員徐立凡

    建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機(jī)制，不僅是地方融資的需要，也為優(yōu)化地方治理體系、推進(jìn)財(cái)政體制改革打開了新空間。

    經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，2014年上海、北京等10地試點(diǎn)地方政府債券自發(fā)自還。建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機(jī)制，不僅是地方融資的需要，也為優(yōu)化地方治理體系、推進(jìn)財(cái)政體制改革打開了新空間。

    此前，地方融資主要依靠融資平臺完成。由于有地方政府提供隱性擔(dān)保，地方融資平臺無須按金融市場規(guī)律行事，而更多地體現(xiàn)地方的行政意志。其結(jié)果是，融資的成本和收益都不能得到合理評估，其潛在的金融風(fēng)險(xiǎn)也因此無法評估。近年來關(guān)于地方債是否會導(dǎo)致金融風(fēng)險(xiǎn)的爭議不斷出現(xiàn)，其根本原因即在于地方融資途徑較為混亂。此外，融資不僅可能投到公共服務(wù)類項(xiàng)目中，也可能投到競爭類項(xiàng)目中，這既有損于地方的公共服務(wù)建設(shè)，也容易形成針對社會資本的不公平市場環(huán)境。

    地方自主發(fā)債的好處是，既可緩解地方財(cái)政狀況，又有助于堵住政府隱性發(fā)債的空間，把資金來源和用途擺到明面上。這種財(cái)政的主動(dòng)權(quán)，對于地方更積極地實(shí)現(xiàn)與中央宏觀政策的協(xié)調(diào)性，顯然有利。而更深遠(yuǎn)的意義，是為地方治理的優(yōu)化創(chuàng)造了條件。

    地方政府成為發(fā)債主體后，就在事實(shí)上成為法人，在獲得融資權(quán)的同時(shí)也必須承擔(dān)相應(yīng)的市場責(zé)任。此前財(cái)政部代發(fā)地方政府性債券，等于全體納稅人為一地的財(cái)政決策提供擔(dān)保?，F(xiàn)在，地方政府債券自發(fā)自還，強(qiáng)調(diào)了權(quán)責(zé)統(tǒng)一，財(cái)權(quán)事權(quán)統(tǒng)一。這正是優(yōu)化地方治理的目標(biāo)之一。地方政府更科學(xué)地考慮發(fā)債的成本、收益等問題，而不是拍腦門決策，地方行政自然也會更合理。此外，地方自主發(fā)債還為預(yù)算體制改革打開了空間。權(quán)責(zé)規(guī)定更明確，地方政府的財(cái)政也就更透明。

    要實(shí)現(xiàn)上述預(yù)期目標(biāo)，要做的事還很多。一是地方確權(quán)問題。這包括地方政府發(fā)債權(quán)和地方政府資產(chǎn)的確定。如果地方政府負(fù)責(zé)人變動(dòng)頻繁，其債務(wù)責(zé)任如何延續(xù)，地方政府資產(chǎn)能否支撐融資需求等，都需要進(jìn)一步確定。二是對自主發(fā)債所得資金的使用監(jiān)管問題。如何讓融資用到有利于地方民生和長期發(fā)展的地方，而不是為急功近利的短期政績服務(wù)，地方發(fā)債程序、發(fā)債意圖、資金用途和使用效果都需有程序監(jiān)管。三是確保債權(quán)人收益的問題。地方政府具有強(qiáng)大的資源調(diào)動(dòng)能力，發(fā)債成功相對可以得到保證。但能否按市場規(guī)律辦事，讓社會資本獲得其應(yīng)得的收益權(quán)，一旦出現(xiàn)違約風(fēng)險(xiǎn)，如何保證地方不拿公共利益作交換，都需進(jìn)一步的頂層設(shè)計(jì)。

    這些待解問題，也為我們打開了地方行政改革的想象空間。地方治理體系越科學(xué)，其金融市場環(huán)境就越好，發(fā)債就越容易。在地方財(cái)政利益與改革捆綁到一起后，可以預(yù)期，地方改革的主動(dòng)性將有所提高。就此而言，給地方自主發(fā)債的授權(quán)，也是對其進(jìn)一步改革的催促。

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