我國(guó)人均水資源量不足世界平均水平的1/3，有400余座城市供水不足，農(nóng)村仍有近3億人飲水不安全。如今，水資源消耗量不斷增加，缺水成為部分地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)所面臨的瓶頸，“搶水大戰(zhàn)”已在多地上演。近期，水利部負(fù)責(zé)人確認(rèn)，我國(guó)即將啟動(dòng)水權(quán)交易。通過(guò)此項(xiàng)制度，水資源富集地區(qū)可以將多余的水資源轉(zhuǎn)讓出去，既解決缺水地區(qū)的燃眉之急，又給當(dāng)?shù)貛?lái)收益，一時(shí)間引起多方關(guān)注，地方發(fā)展的新一輪博弈已經(jīng)展開(kāi)。
“水交易”：從行政手段到市場(chǎng)行為
我國(guó)即將啟動(dòng)的水權(quán)交易，主要包含江河水及地下水。水權(quán)交易是指水資源使用權(quán)的部分或全部轉(zhuǎn)讓?zhuān)ǔＯ扔蓢?guó)家將水權(quán)分配給各省市，各省市再細(xì)分到基層，各地用不完的指標(biāo)則可以相互交易。
事實(shí)上，一些地方早在2000年即開(kāi)始了“水交易”的嘗試。浙江的東陽(yáng)和義烏地處金華江上下游，“同飲一江水”，水資源豐歉卻大相徑庭。東陽(yáng)每年向金華江白白流掉3000多萬(wàn)噸水;處于下游的義烏人均水資源量只及東陽(yáng)一半，從上世紀(jì)90年代開(kāi)始，工業(yè)用水和生活用水就雙雙告急。
2000年11月，東陽(yáng)、義烏兩市政府經(jīng)過(guò)多輪協(xié)商簽署了用水資源轉(zhuǎn)讓協(xié)議：義烏市一次性出資2億元購(gòu)買(mǎi)東陽(yáng)橫錦水庫(kù)每年4999.9萬(wàn)立方米水的使用權(quán)，東陽(yáng)市除獲得2億元的綜合管理費(fèi)外，每年還獲得近500萬(wàn)元的供水收入。
水資源轉(zhuǎn)讓一定程度上促進(jìn)了節(jié)水。甘肅張掖市通過(guò)水權(quán)制度建設(shè)，引領(lǐng)了我國(guó)第一個(gè)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)試點(diǎn)的發(fā)展。張掖市建立水資源的宏觀控制體系，確定全市的水權(quán)總量后，由政府進(jìn)行嚴(yán)格的總量控制，依據(jù)水權(quán)總量，核定單位工業(yè)產(chǎn)品、人口、灌溉面積和生態(tài)的用水定額。對(duì)農(nóng)戶(hù)來(lái)說(shuō)，在人畜用水以及每畝地的用水定額確定后，便可根據(jù)每戶(hù)人畜量和承包地面積分到水權(quán)，而節(jié)約下來(lái)的水就可以通過(guò)水票有價(jià)轉(zhuǎn)讓。
據(jù)張掖市水務(wù)局統(tǒng)計(jì)，實(shí)施水權(quán)制度僅一年，張掖就少引用黑河水3億多立方米。近年來(lái)，除甘肅之外，全國(guó)陸續(xù)有寧夏、福建、河北等10余個(gè)省份開(kāi)展類(lèi)似的探索。
清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授王亞華說(shuō)，不同于之前政府之間私下相互協(xié)調(diào)、各地進(jìn)行水量轉(zhuǎn)讓的嘗試，即將推行的水權(quán)交易是在國(guó)家賦予地方使用權(quán)的基礎(chǔ)上，按照市場(chǎng)原則公開(kāi)交易水權(quán)，這是“水交易”的一個(gè)質(zhì)的飛躍。
端平“水權(quán)確認(rèn)”這碗水
據(jù)了解，2011年水利部制訂《水量分配工作方案》，對(duì)全國(guó)各地用水指標(biāo)進(jìn)行了明確，每年根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行微調(diào)。水利部松遼水利委員會(huì)黨組書(shū)記黨連文說(shuō)，現(xiàn)在將進(jìn)入水權(quán)確認(rèn)階段。水權(quán)配額的確定主要結(jié)合兩項(xiàng)指標(biāo)考量，一是對(duì)當(dāng)前各地用水是否合理進(jìn)行評(píng)估;二是根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展指標(biāo)進(jìn)行用水量的預(yù)測(cè)。
部分地方水利部門(mén)人士認(rèn)為，明晰水權(quán)已經(jīng)成為水利市場(chǎng)化改革的迫切任務(wù)。當(dāng)前要盡快將水權(quán)交易條款納入《中華人民共和國(guó)水法》，同時(shí)在具體分配中要做到公平合理。其中需注意三個(gè)問(wèn)題：
一是充分考慮水質(zhì)保護(hù)的重要性，為重點(diǎn)地區(qū)留下交易盈利空間，避免水資源保護(hù)投入與收益“不對(duì)等”。江西省水利廳水資源處負(fù)責(zé)人說(shuō)，江西的水資源比較豐富，江西為保護(hù)水資源生態(tài)投入巨大，但國(guó)家給江西劃定的水資源使用量目前是250億立方米，只占江西水資源總量的約14%。江西指標(biāo)明顯偏低，僅能滿(mǎn)足自己需求，這樣造成跨省交易空間很小，無(wú)法實(shí)現(xiàn)盈利，這對(duì)江西這樣積極保護(hù)水資源生態(tài)的省份無(wú)疑是一個(gè)打擊。
二是要充分認(rèn)清水權(quán)分配尤其是在基層分配的復(fù)雜性，防止在確權(quán)中影響穩(wěn)定。在確權(quán)登記中，應(yīng)盡量尊重現(xiàn)狀和現(xiàn)有用水習(xí)慣。內(nèi)蒙古自治區(qū)水利廳水資源管理處處長(zhǎng)王寶林說(shuō)，國(guó)家對(duì)省際水權(quán)確權(quán)工作完成后，各省還要將此項(xiàng)工作向市縣延伸，直到直接的用水對(duì)象，這將面臨不小的挑戰(zhàn)。
三是將水資源公平確權(quán)與節(jié)能減排任務(wù)掛鉤。江西省水利廳水資源處負(fù)責(zé)人說(shuō)，目前高污染、限制性發(fā)展的產(chǎn)業(yè)都是通過(guò)取水許可制度來(lái)取水，要多少取多少。而水資源費(fèi)非常低，難以補(bǔ)償其對(duì)水污染的治理代價(jià)。目前江西水資源費(fèi)每噸不足0.1元。在確權(quán)中，對(duì)這樣的產(chǎn)業(yè)不要做水量分配，應(yīng)促使其購(gòu)買(mǎi)市場(chǎng)化的水量使用指標(biāo)，形成倒逼機(jī)制。
此外，在水權(quán)初始分配中，政府還要通過(guò)保留水量的管理，履行有效保護(hù)生態(tài)環(huán)境、規(guī)避水權(quán)初始分配風(fēng)險(xiǎn)和調(diào)節(jié)水權(quán)市場(chǎng)健康發(fā)展等職責(zé)，為流域和區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展、國(guó)家重大戰(zhàn)略以及國(guó)防建設(shè)等提供必要保障。
水權(quán)交易平臺(tái)搭建迫在眉睫
目前，我國(guó)涉及水權(quán)的法律不多，零星分散在水法、物權(quán)法和取水許可管理辦法中，往往過(guò)于寬泛，缺乏可操作性。此外，無(wú)論是跨省水權(quán)交易還是省內(nèi)水權(quán)交易，涉及水權(quán)交易的定價(jià)機(jī)制、交易機(jī)制、流程設(shè)計(jì)、交易結(jié)果認(rèn)定和權(quán)益保障都還未建立，難以確保各方利益。
河北省承德市環(huán)境保護(hù)局有關(guān)人士介紹，作為北京、天津的重要水源地，這個(gè)市累計(jì)投入資金322多億元進(jìn)行水源綜合治理工作，但得到的生態(tài)補(bǔ)償遠(yuǎn)遠(yuǎn)覆蓋不了支出。
天津市環(huán)境保護(hù)局副巡視員劉潔說(shuō)，河北、天津兩地將設(shè)立水環(huán)境補(bǔ)償基金。補(bǔ)償基金額度為每年5億元，中央財(cái)政出資3億元，河北省、天津市分別出資1億元。天津作為下游，若水質(zhì)達(dá)標(biāo)，則全部基金撥付河北省，用于保護(hù)環(huán)境;若水質(zhì)不達(dá)標(biāo)，則5億元基金全部撥付給天津，用于改善水質(zhì)。
天津環(huán)保部門(mén)表示，他們出1億元沒(méi)有問(wèn)題，但希望水質(zhì)能夠達(dá)標(biāo)。承德方面則表示，在水污染防治的過(guò)程中，承德放棄了眾多發(fā)展經(jīng)濟(jì)的機(jī)會(huì)，這些損失都是現(xiàn)有補(bǔ)償資金難以覆蓋的。
國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)谷樹(shù)中認(rèn)為，如果在確權(quán)的基礎(chǔ)上建立跨區(qū)域水權(quán)交易平臺(tái)，通過(guò)公平議價(jià)的方式交易，而不是行政任務(wù)的方式，這樣的矛盾就會(huì)避免。
業(yè)內(nèi)人士建議，應(yīng)建立若干個(gè)跨區(qū)域的水權(quán)交易所，以完成水權(quán)交易由起步時(shí)的價(jià)格協(xié)商交易到公開(kāi)掛牌交易的過(guò)渡，內(nèi)容涉及水權(quán)交易的定價(jià)機(jī)制、交易機(jī)制、流程設(shè)計(jì)、交易結(jié)果認(rèn)定和權(quán)益保障等?？鐓^(qū)域水權(quán)交易需要達(dá)到“誰(shuí)用水誰(shuí)花錢(qián)，誰(shuí)節(jié)水誰(shuí)得錢(qián)”的運(yùn)轉(zhuǎn)效果。(記者 郭遠(yuǎn)明 吳鐘昊 張濤 鄧華)