今年是我國人民代表大會(huì)制度正式建立60周年。作為我國的根本政治制度，人民代表大會(huì)制度在我國的國家生活和政治生活中發(fā)揮著舉足輕重的重要作用。一方面，人民通過自己選舉的人民代表組成各級(jí)人民代表大會(huì)行使國家權(quán)力，從而實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的民主權(quán)利；另一方面，各級(jí)人民代表大會(huì)作為各級(jí)國家權(quán)力機(jī)關(guān)，依法產(chǎn)生人民政府、人民法院和人民檢察院等國家機(jī)構(gòu)，形成統(tǒng)一和完整的政權(quán)體系，維護(hù)人民民主專政的國家政權(quán)。
值得注意的是，盡管我國現(xiàn)行憲法、組織法和相關(guān)法律法規(guī)對(duì)各級(jí)各類國家政權(quán)機(jī)關(guān)的法定職責(zé)作出了非常具體和明確的規(guī)定，但在國家政權(quán)機(jī)關(guān)依法履職的實(shí)際工作中，卻存在著干擾或阻礙國家政權(quán)機(jī)關(guān)依法履職的各種各樣的紛繁復(fù)雜的社會(huì)公共事務(wù)。最突出的現(xiàn)象是，大多數(shù)國家政權(quán)機(jī)關(guān)某種程度上都在從事與憲法法律賦予其職責(zé)不太相關(guān)的社會(huì)公共事務(wù)，特別是在基層，相當(dāng)一批公職人員經(jīng)常性地離開本職工作崗位，被各種名目繁多的“借調(diào)”、“抽調(diào)”、“配合中心工作”等任務(wù)占去大部分正常工作時(shí)間，致使許多國家機(jī)關(guān)無法正常、有效地履行自身職能。
一些讓人習(xí)以為常的做法著實(shí)令人擔(dān)憂。一些上級(jí)部門動(dòng)不動(dòng)就要向下級(jí)單位“要人”，“表現(xiàn)好的”一般就要留下長期任用；一些綜合性領(lǐng)導(dǎo)部門頻繁地向不同的業(yè)務(wù)部門“借腦”，搞“專辦”、“專項(xiàng)”，而且標(biāo)準(zhǔn)很高，開口都要“業(yè)務(wù)骨干”；一些基層黨政部門為了本地方維穩(wěn)和社會(huì)治安綜合治理工作，向所轄區(qū)域內(nèi)不同性質(zhì)的國家機(jī)關(guān)要人、要錢，甚至還要借編制或者是自帶編制，組成綜合性執(zhí)法部門等等。久而久之，我們發(fā)現(xiàn)，許多基層政權(quán)機(jī)關(guān)平常很難見到足夠數(shù)量的工作人員，特別是“業(yè)務(wù)骨干”，基本上被各種各樣的“抽調(diào)”和“奉獻(xiàn)”挖光了，造成審判機(jī)關(guān)有案無人接、無人審；公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)拿不出人手偵查案件和辦理批捕、公訴；政府部門辦公室經(jīng)常是電話無人接、敲門無人應(yīng)，不明就里的人還以為公務(wù)員曠工或上班溜號(hào)呢，諸如此類現(xiàn)象不勝枚舉。一些基層干部有苦難言，整天忙忙碌碌，一根無形的指揮棒不斷地指東指西，工作不分平常日與節(jié)假日，有個(gè)小病什么的只能扛著，終日奔走在各個(gè)不同的“任務(wù)部門”，身心俱累，長此以往，本職業(yè)務(wù)荒疏，原本的崗位始終無法培養(yǎng)出應(yīng)有的“職業(yè)感情”，慢慢就變成了混跡于各個(gè)機(jī)關(guān)之間的“萬金油式”干部了。
我們有一千個(gè)、一萬個(gè)理由可以指責(zé)那些在機(jī)關(guān)混日子的干部，但是，面對(duì)當(dāng)下國家政權(quán)機(jī)關(guān)本身面臨的諸多紛繁復(fù)雜的外部干擾因素，要想干點(diǎn)事情，特別是要在本職崗位上干出點(diǎn)成績來，確實(shí)是一件不容易的事情。怪誰呢？是領(lǐng)導(dǎo)出了問題，還是制度存在缺陷？仔細(xì)想來，還是一些領(lǐng)導(dǎo)干部的思想意識(shí)有問題，頭腦中缺少“法治”這根弦。黨的十八大報(bào)告明確提出，領(lǐng)導(dǎo)干部要學(xué)會(huì)運(yùn)用“法治思維和法治方式”解決重大和復(fù)雜的社會(huì)問題。什么叫“法治思維和法治方式”？就是要依法履行自身的職責(zé)。這樣的要求對(duì)于一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)干部來說，標(biāo)準(zhǔn)并不高，但實(shí)踐中往往卻難以做到。根子在哪兒呢？從“法治思維和法治方式”的要求來看，問題出在一些領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)法治缺少敬畏感?？傆X得只要是“為人民服務(wù)”、“為黨工作”，怎樣干都行。只要是沒閑著，就是對(duì)得起黨、對(duì)得起人民。由于放著本職工作不干，忙著趕“場(chǎng)子”、應(yīng)付“任務(wù)”，整天不亦樂乎，表面上風(fēng)光熱鬧，整天忙叨叨，一副“勤政”形象，實(shí)際上有勞無功，工作抓不住重心，業(yè)務(wù)沒有整體思路。時(shí)間長了，業(yè)務(wù)荒疏不說，其他謀生技能也消耗得差不多了，剩下的除了“當(dāng)官”，其他什么都不會(huì)干了。
當(dāng)然，在國外的官場(chǎng)也存在著類似問題。許多國家在制度設(shè)計(jì)上采用了政務(wù)官與文官分開的模式，政務(wù)官可以整天忙得暈頭轉(zhuǎn)向，但作為國家政權(quán)機(jī)關(guān)的基石，文官隊(duì)伍卻相對(duì)穩(wěn)定。政務(wù)官可以隨著選舉的進(jìn)退而進(jìn)退，文官隊(duì)伍卻能夠自始至終在有效地替國家工作，保證各個(gè)國家政權(quán)機(jī)關(guān)有效地依法履行職責(zé)。正因?yàn)橛形墓訇?duì)伍的存在，“依法行政”才有人去落實(shí)，正因?yàn)橛邢鄬?duì)穩(wěn)定的執(zhí)法力量的警察隊(duì)伍的存在，國家管理和社會(huì)管理中日常出現(xiàn)的問題都可以有專門的執(zhí)法力量來解決。國外的文官制度是否值得我們借鑒呢？如果不從制度上來解決問題，僅僅靠一些小打小鬧的機(jī)制或措施上的變通，實(shí)際效果還是“治標(biāo)不治本”。例如，如果不從制度上堵塞黨政領(lǐng)導(dǎo)部門隨意向國家機(jī)關(guān)抽人、借人的不良習(xí)慣做法，像法官、檢察官的職業(yè)化改革都很難落實(shí)，即便是將法官、檢察官隊(duì)伍從審判隊(duì)伍和檢察隊(duì)伍中單列出來，但由于法院、檢察院無法有效地阻擋上級(jí)部門隨意抽調(diào)“人才”，特別是“優(yōu)秀人才”，因此，仍然會(huì)出現(xiàn)能辦案的“能人”往往都被“借走”了，剩下的仍然是低素質(zhì)的無法有效履行法官、檢察官職責(zé)的一般司法人員。
所以，當(dāng)下在貫徹依法治國基本方略、健全和完善人民代表大會(huì)制度的過程中，要關(guān)注現(xiàn)有的各級(jí)各類國家政權(quán)機(jī)關(guān)自身的能力建設(shè)問題。只有國家政權(quán)機(jī)關(guān)依法各司其職，“依法治國”才能建立在扎實(shí)的組織體制和人才機(jī)制保障基礎(chǔ)之上。如果國家政權(quán)機(jī)關(guān)日常的精力都放到應(yīng)付“即時(shí)性任務(wù)”上面，那么，即便是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部再努力，也會(huì)因?yàn)槿鄙俾鋵?shí)法律職責(zé)的人手而使得依法辦事流于空談。
其實(shí)，學(xué)會(huì)運(yùn)用“法治思維和法治方式”解決問題并不難，關(guān)鍵是態(tài)度和決心。這需要各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部首先要對(duì)國家政權(quán)機(jī)關(guān)依法辦事、依法履行職責(zé)的問題有一個(gè)清醒認(rèn)識(shí)，“荒了自己的地、種了別人的田”，即便工作做得再多，在法律效果上也是勞而無功，只有立足于本職工作，大家都管好自己的事情，那么，很多“綜合性的機(jī)構(gòu)”就沒有存在的必要了。其次，對(duì)于事關(guān)全局的維穩(wěn)、反恐、國家安全或者社會(huì)治安綜合治理等事項(xiàng)，可以建立專門的執(zhí)法隊(duì)伍，甚至可以招聘社會(huì)力量來輔助行政機(jī)關(guān)履行公共管理職能，不能一有問題就找下屬機(jī)關(guān)要人，有點(diǎn)情況就要向各個(gè)機(jī)關(guān)抽人，似乎哪個(gè)機(jī)關(guān)不出人，就是態(tài)度不好，不支持工作，沒有大局觀。這樣的思維方式需要改一改了。只有國家政權(quán)機(jī)關(guān)依法各司其職，我們的社會(huì)才能真正地建立在可靠的政權(quán)制度基礎(chǔ)之上，國家機(jī)器才能有效運(yùn)轉(zhuǎn)，人民也才能真正地安居樂業(yè)。
(莫紀(jì)宏 作者為中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所研究員、北京市法學(xué)會(huì)立法學(xué)研究會(huì)會(huì)長)