北京市文物局日前向社會公開征集關(guān)于“地下文物保護(hù)立法”的意見建議，并公布了公眾建言獻(xiàn)策的電子郵箱。此前，2012年8月30日，北京市政府正式公布了《關(guān)于加強(qiáng)地下文物保護(hù)工作的通知》，《通知》要求加快地下文物保護(hù)立法工作。而對于正在制定中的地下文物保護(hù)新規(guī)定，文保專家建議不僅要完善細(xì)節(jié)，還需要其他法律法規(guī)與之配合，只有整體推進(jìn)，才能真正發(fā)揮效力。
地下文物立法呼聲已久
其實(shí)，文保人士對于加快地下文物保護(hù)立法工作的呼聲已久。北京市政協(xié)委員宋大川曾連續(xù)7年在提案中呼吁立法保護(hù)地下文物，北京市政協(xié)也連續(xù)3年對其提案進(jìn)行重點(diǎn)督辦。2009年北京市政協(xié)組織了關(guān)于地下文物保護(hù)的專題調(diào)研，呼吁盡快制定頒布《北京市地下文物保護(hù)規(guī)定》。2009年5月，北京市文物局回復(fù)政協(xié)稱，保護(hù)地下文物的立法已啟動調(diào)研。
“與北京的建設(shè)速度相比，這個法立得還是太慢了。”早在2010年，就有多名政協(xié)委員表示，“這相當(dāng)于搶救性立法，不能拖。” 北京市地下文物保護(hù)的現(xiàn)狀，不能不讓文保人士們著急：根據(jù)北京市政協(xié)的一項(xiàng)調(diào)查報告，僅2007年至2008年一年，北京市就有4191項(xiàng)新開工的建設(shè)項(xiàng)目，但只有97個進(jìn)行了考古勘探，近98%的開工項(xiàng)目未進(jìn)行過文物勘探。
2011年，唐兢、胡冶巖兩位政協(xié)委員向北京市政協(xié)大會遞交了《關(guān)于敦促北京盡快為保護(hù)古都文物立法》的提案，被列為北京市政協(xié)重點(diǎn)督辦提案。在政協(xié)委員的推動下，到2011年8月，北京市文物局完成了立法論證報告，確定了地下文物保護(hù)立法的原則，明確了地下文物保護(hù)相關(guān)內(nèi)容的名詞解釋等。北京市法制辦也將文物局上報的《北京市地下文物保護(hù)辦法》列為2011年度立法調(diào)研項(xiàng)目。
今年6月份，北京市地下文物立法工作進(jìn)入關(guān)鍵階段，北京市法制辦開始對《北京市地下文物保護(hù)管理辦法》進(jìn)行立項(xiàng)審查。然而，在歷經(jīng)數(shù)年的立法進(jìn)程中，許多珍貴的地下文物已經(jīng)遭到破壞。
據(jù)北京市文物研究所考古研究室主任郭京寧介紹，由于在施工前沒有開展地下文物勘探和保護(hù)，金中都皇宮大安殿遺址、毛家灣中央文獻(xiàn)研究室瓷片遺存、圓明園地鐵站清代御道遺址等地下文物遺存遭到嚴(yán)重破壞。
而就在今年8月，通州東城門遺址被“切割”保護(hù)。據(jù)文保專家謝辰生介紹，東城門和甕城遺址位置明確，緊挨地表，如果在進(jìn)行地鐵施工前進(jìn)行勘探不可能被遺漏。而在遺址被發(fā)現(xiàn)后，對其采取了“切割搬走再遷回”的方式。據(jù)文保人士曾一智介紹，“所謂的‘切割保護(hù)’，就是這樣砸的：一排人站在甕城的東側(cè)墻體邊，左手鋼釬，右手錘子。北段的城墻墻體，我看到他們用鎬刨。”曾一智在接受媒體采訪時說，“痛心得話都說不出來”。
“有法不依”和“有法不細(xì)”
今年恰逢《文物保護(hù)法》頒布30周年。清華大學(xué)教授朱自煊認(rèn)為，《文物保護(hù)法》當(dāng)中早已有地下文物保護(hù)的內(nèi)容，但“有法不依”和“有法不細(xì)”的現(xiàn)象并存，是導(dǎo)致地下文物保護(hù)不力的原因。
《文物保護(hù)法》第二十九條和第二十條，是地下文物保護(hù)中最常用的條款。第二十九條規(guī)定：進(jìn)行大型基本建設(shè)工程，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)事先報請省、自治區(qū)、直轄市人民政府文物行政部門組織從事考古發(fā)掘的單位在工程范圍內(nèi)有可能埋藏文物的地方進(jìn)行考古調(diào)查、勘探。而正如上文所述，大型工程施工前開展考古勘探的比例很小，很多文物都是在施工中才被發(fā)現(xiàn)。
當(dāng)然，第二十九條關(guān)于考古介入的細(xì)節(jié)也很不完善，對于考古介入的時間、考古經(jīng)費(fèi)等沒有規(guī)定。在今年6月份舉行的北京市地下文物保護(hù)立項(xiàng)論證會上，與會文保人士建議前期介入的時間點(diǎn)，應(yīng)在地面上不存在建筑物時，或者建筑物拆掉以后，建設(shè)單位施工建設(shè)之前；同時考古經(jīng)費(fèi)應(yīng)包含在土地出讓金中，從土地出讓金中直接撥給文物部門。謝辰生認(rèn)為，法律中只規(guī)定要前期考古調(diào)查、勘探，但并沒有明確在哪些地區(qū)施工的時候需要勘探，這些細(xì)節(jié)需要細(xì)化。