財稅體制改革中最核心、最關(guān)鍵的一步——預(yù)算管理制度改革終于邁出實質(zhì)性步伐。

　　10月8日，《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》(以下簡稱《決定》)公布，近8000字的內(nèi)容闡明了政府如何把超過18萬億元的公共財政資金管好、花好。

　　《決定》全文由預(yù)算管理制度改革的緊迫重要性、總體方向、具體工作和保障工作四部分組成，改革核心內(nèi)容“具體工作”由7大項25條組成，涉及全口徑預(yù)算、預(yù)算透明、跨年度預(yù)算平衡機制建立、稅收和非稅征管、轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)調(diào)整、國庫資金管理、地方債管理等方面。

　　6月30日，《深化財稅體制改革總體方案》在中共中央政治局會議上通過。至今100天里，預(yù)算管理體制改革動作頻頻：8月底，修訂跨三屆人大的新《預(yù)算法》在十二屆全國人大常委會上通過，這為預(yù)算管理體制改革奠定了法律基礎(chǔ)；9月21日，首份全面規(guī)范地方政府性債務(wù)管理文件——《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》出臺，這直接為預(yù)算管理改革中的“規(guī)范地方政府債務(wù)管理”定調(diào)；10月8日《決定》出臺為整個預(yù)算改革指明道路。

　　中國青年報記者采訪的多名財稅法學(xué)者表示，《決定》中的25條主要建立在新《預(yù)算法》修訂的內(nèi)容基礎(chǔ)上，為2015年1月1日起實施的新《預(yù)算法》做準(zhǔn)備，對新《預(yù)算法》中的原則性規(guī)定進行細(xì)化，其中不乏亮點。

　　比如，在提出壓縮引起地方政府“跑部錢進”的專項轉(zhuǎn)移支付基礎(chǔ)上，《決定》明確“逐步將一般性轉(zhuǎn)移支付占比提高到60%以上”。據(jù)統(tǒng)計，2013年一般性轉(zhuǎn)移支付占轉(zhuǎn)移支付總額的比例為56.7%。

　　對地方政府非常關(guān)心的上級政府轉(zhuǎn)移支付，《決定》除了對轉(zhuǎn)移支付時間作了具體規(guī)定外，更是明確了提前下達轉(zhuǎn)移支付預(yù)計數(shù)的比例，按因素法分配且金額相對固定的轉(zhuǎn)移支付提前下達的比例要達到90%。

　　中央財經(jīng)大學(xué)財經(jīng)研究院院長王雍君表示，這兩個比例數(shù)字的明確，傳遞出了積極信號，即未來轉(zhuǎn)移支付體系中一般轉(zhuǎn)移支付要占主導(dǎo)，而且轉(zhuǎn)移支付時間大大提前，便于地方政府統(tǒng)籌規(guī)劃，而不是到年底“突擊花錢”，但他同時指出，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付問題的關(guān)鍵不在于比重高低，而在于專項轉(zhuǎn)移支付制度本身是對地方事務(wù)武斷干涉，管理分散，不夠靈活，今后應(yīng)該進一步加強地方政府的財政治理能力。

　　《決定》提出的“建立跨年度預(yù)算平衡機制”引起了財稅法學(xué)界的關(guān)注。

　　上海財經(jīng)大學(xué)教授鄧淑蓮認(rèn)為，在現(xiàn)行的單一年度預(yù)算平衡機制下，地方政府對財政資金安排一年一考慮、一年一定事，不利于顧及長遠(yuǎn)。而跨年度預(yù)算平衡機制則可編列赤字，分年彌補，超收和短收也得到規(guī)范，也弱化了對收入預(yù)算的考核，促進依法征管，且硬化支出預(yù)算約束。

　　“但推行跨年度、一般為3年的預(yù)算平衡時不能忽略了年度平衡，一些地方政府可以列赤字，但能否保證它第三年平衡？如果平衡不了怎么辦？這需要配套細(xì)則來規(guī)范，我擔(dān)心這會讓地方政府過度使用公共資金?！编囀缟彿Q。

　　另外，在對有“第二國庫”之稱的財政專戶的清理上，《決定》在規(guī)定各地一律不得新設(shè)專項支出財政專戶基礎(chǔ)上，明確提出“除財政部審核并報國務(wù)院批準(zhǔn)予以保留的專戶外，其余專戶在兩年內(nèi)逐步取消”。

　　《決定》公布當(dāng)天，財政部負(fù)責(zé)人在解讀時表示，財政專戶是財政部門為履行財政管理職能，在商業(yè)銀行開設(shè)的用于管理核算特定財政資金的銀行結(jié)算賬戶。財政專戶有利于彌補國庫單一賬戶操作技術(shù)上的不足，與財政部門開設(shè)在人民銀行的國庫單一賬戶，財政部門和預(yù)算單位開設(shè)在商業(yè)銀行的零余額賬戶，共同構(gòu)成了我國的國庫單一賬戶體系。財政專戶主要是用來滿足社會保險基金核算管理、一些具有專項用途的資金管理、非稅收入收繳管理、鄉(xiāng)級財政資金存放、外國政府和國際金融組織貸款贈款資金管理、外幣資金核算管理等需要。目前國庫暫時還不能完全替代財政專戶。

　　2011年以來，財政部連續(xù)3年組織開展清理整頓地方財政專戶工作，累計撤并地方財政專戶7.4萬多個，撤戶率達32.4%。下一步，將按照國務(wù)院的要求，全面清理整頓財政專戶，今后各地一律不得新設(shè)專項支出財政專戶，除財政部審核并報國務(wù)院批準(zhǔn)予以保留的專戶外，其余專戶在兩年內(nèi)逐步取消。

　　在王雍君看來，這一措施“相當(dāng)嚴(yán)厲”，將促進國庫集中收付制度，他認(rèn)為，現(xiàn)有的絕大多數(shù)財政專戶都應(yīng)取消，且財政專戶的設(shè)立、保留應(yīng)當(dāng)報人大審查和批準(zhǔn)，因為這是公款賬戶，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過立法機關(guān)授權(quán)，由納稅人代表來決定，從而樹立“公款神圣不可侵犯”的觀念。

　　中國政法大學(xué)財稅金融法研究所教授施正文一直堅持的觀點是，從技術(shù)上和理論上，取消財政專戶完全可以做到。保留財政專戶就是為了保護部門利益。折中意見是，財政專戶可以設(shè)，錢可以不放在國庫，但權(quán)限要嚴(yán)格，由全國人大常委會決定或法律規(guī)定誰能設(shè)財政專戶。

　　8月底全國人大常委會通過修訂后的新《預(yù)算法》規(guī)定了“中央國庫由中國人民銀行經(jīng)理”，明確了央行經(jīng)理國庫制度，因為財政部門不能既做會計又是出納。但因為同時又規(guī)定對法律有明確規(guī)定或經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的特定專用資金，可以依照國務(wù)院的規(guī)定設(shè)立財政專戶，這一特別規(guī)定又使得央行經(jīng)理國庫的效力大打折扣。關(guān)于國庫制度改革，學(xué)界早就提出建立單一賬戶，所有財政收入必須存入央行的單一賬戶，誰用錢由財政部門批，國庫負(fù)責(zé)撥款，不經(jīng)過具體行政部門，由國庫直接撥給第三方。記者 王亦君